Verslag vergadering Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening en Energie
Verslag
– Wegens de coronamaatregelen werd deze vraag om uitleg via videoconferentie behandeld.
De heer Tobback heeft het woord.
Minister, op 29 oktober weigerde u een omgevingsvergunning voor het bedrijf Engie, de fameuze elektriciteitscentrale in Vilvoorde. Dit ging in tegen een unaniem gunstig advies van de Provinciale Omgevingsvergunningscommissie (POVC), omdat de stikstof- en vooral de ammoniakuitstoot – een van de mogelijke bronnen van stikstof – volgens uw beoordeling te hoog lagen. Dat is op zich een zure beslissing voor de aanvrager omdat die ammoniakuitstoot eigenlijk een gevolg was van het gebruik van de technologie ‘Selective catalytic reduction’ (SCR), precies bedoeld om de NOx-uitstoot te verlagen.
U verwijst in uw beslissing naar het stikstofarrest en de nood om de stikstofuitstoot in de mate van het mogelijke te beperken. Dat is een standpunt dat mijn partij – beweging moet ik nu zeggen – volledig deelt met u. Er is wel een probleem met de voorspelbaarheid van de manier waarop de regels op dit moment worden toegepast door u.
In uw ministeriële instructie is er voor NOx’en een minimumdrempel van 1 procent van de kritische depositiewaarde, dat is lager dan oorspronkelijk voorzien was. Het is mogelijk om een passende beoordeling te hanteren om tot 5 procent te komen als de best beschikbare technieken (BBT) worden toegepast. Voor ammoniak (NH3) bestaat er in de ministeriële instructie – tenminste voor industriële toepassingen – daarentegen géén abstracte minimumdrempel, maar is er een puur individuele beoordeling, waarbij maximaal moet worden ingezet op ammoniakreducties.
Er staat een voetnoot 25 in die ministeriële instructie die duidelijk aangeeft en erkent dat het mogelijk is dat maatregelen voor de reductie van NOx – voor NOx is er wel een bindende norm – leiden tot beperkte toename van ammoniak, maar dat zo’n toename geen onoverkomelijke horde mag vormen voor het toekennen van vergunningen.
Nu lezen we, niet in de vergunning maar wel in de pers, dat de ammoniakuitstoot in Vilvoorde volgens u niet beperkt zou zijn, en dat daardoor geen vergunning kan worden verleend. Zowel voor de beoordeling van dit project als voor toekomstige initiatiefnemers lijkt het mij toch wel nuttig om een aantal zaken op te klaren, want de criteria die u hanteert voor ammoniak in industriële toepassingen zijn vrij vaag.
Aangezien u in de ministeriële instructie geen abstracte drempel hebt: welke criteria voor ammoniak worden er dan wel heel concreet gehanteerd bij het al dan niet toekennen van vergunningen en het beoordelen van wat beperkt of niet beperkt is? Kunt u wat meer uitleg geven bij die individuele beoordeling voor wat de uitstoot van ammoniak betreft? Volgens het milieueffectrapport (MER) was het in deze concreet zo dat er op een principe van 8700 draaiuren 107 ton ammoniakuitstoot zou zijn met gebruik van de technologie van SCR. Het MER wijst er ook op dat er in de praktijk eigenlijk maximum maar 5000 draaiuren zouden zijn. Dat komt neer op 61 ton uitstoot. De omgevingsvergunningscommissie verwijst naar de mogelijkheid om in de vergunning op te nemen dat er maximum 45 ton ammoniak zou worden uitgestoten. Geen van die cijfers is door u concreet weerhouden, denk ik. Toch niet voor zover wij kunnen weten, of vernemen in de pers. Wat is volgens u een beperkte uitstoot, en wat is volgens u een beperkte aanvaardbare uitstoot in industriële processen?
Ten laatste: zou Engie wel een vergunning kunnen krijgen als het geen SCR zou toepassen en dus in de praktijk meer NOx zou uitstoten, maar minder ammoniak? Ik stel die vraag omdat het opvallend is dat voor deze vergunning een negatieve beslissing valt, terwijl er op dit moment op hetzelfde terrein een installatie staat, een stoom- en gasturbine (STEG), die een eeuwigdurende vergunning heeft voor een uitstoot van 900 ton NOx. Dat is een beetje eigenaardig, als u weet dat die daar perfect kan draaien, terwijl een project met een veel lagere uitstoot door u geweigerd wordt. In het belang van de rechtszekerheid had ik toch graag wat toelichting gehad bij die beslissing, minister.
Minister Demir heeft het woord.
Collega, u weet dat de kaders van 2016 uit de voorlopige Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) van vorige legislatuur vernietigd zijn door het stikstofarrest van 25 februari 2021 van de Raad voor Vergunningenbetwistingen. In afwachting van een definitieve PAS, heb ik als bevoegde minister een ministeriële instructie uitgevaardigd en aan mijn administraties meegegeven om de vergunningsverlening niet toe te laten. Als u het arrest goed leest dan ziet u dat we geen al te gekke dingen kunnen vergunnen. We moeten voorzichtig zijn met bijkomende, nieuwe dossiers met stikstofuitstoot, en dat we daarin met omzichtigheid te werk gaan is ook niet meer dan normaal, denk ik.
Er zijn heel wat procedures en verschillende adviezen geweest. U verwijst naar het advies van de GOVC. U weet dat ik, bijvoorbeeld als het gaat over windmolens, ongunstige adviezen van de GOVC soms niet volg en toch vergun. Dat kunt u nakijken. In dit geval had de Vlaamse Milieumaatschappij (VMM) geen advies gegeven. Dat is toch heel belangrijk, zeker voor wat het aspect lucht betreft. De VMM heeft daar dus geen vergunning verleend. Het schepencollege van Vilvoorde, met Vooruit, Open Vld en Groen, gaf een gunstig advies. Het schepencollege van Grimbergen, met de N-VA, Open Vld en nog een lokale partij, gaf een ongunstig advies.
Wat betreft de beslissing om de vergunning te weigeren, is het zo dat er verschillende SBZ-H's (speciale beschermingszones van de Habitatrichtlijn) in de omgeving zijn. U moet de kaart eens goed bekijken, dan ziet u dat daar verschillende speciale beschermingszones (SBZ’s) gelegen zijn. U weet dat het in het geval van ammoniakuitstoot gaat om neerslag die meteen neerkomt op die SBZ’s. Het gaat hier ook over bijkomende stikstofuitstoot, niet over een gascentrale die al dan niet opnieuw een vergunning moet krijgen. Dit is iets bijkomend.
De passende beoordeling bij het project-MER houdt rekening met deze uitstoot van 535 ton NOx en 107 ton ammoniak. Op 8 oktober diende de aanvrager een nota in op het Omgevingsloket met het engagement om de uitstoot te verlagen naar 350 ton NOx en 45 ton ammoniak. In het project-MER was er evenwel bij de technische haalbaarheid van SCR geoordeeld dat verdere uitstootverlagingen technisch niet eenvoudig zijn en dat hiervoor verdere investeringen noodzakelijk zijn.
In de nota wordt niet aangetoond hoe deze reducties technisch kunnen worden gerealiseerd. Als de aanvrager met het engagement komt om de uitstoot beduidend te verlagen naar 350 ton NOx en 45 ton ammoniak, maar niet aantoont hoe hij dat wil doen en het in het project-MER niet duidelijk is hoe en in welke zin het technisch haalbaar is, dan zou het wat raar zijn indien ik als minister een vergunning zou verlenen. Want als ik een vergunning zou verlenen, zou iedereen in het parlement zeggen dat ik een blanco cheque geef, dat ik een vergunning geef zonder te weten hoe men die aanpassingen zal doen. Zo doe ik niet aan vergunningverlening. Minstens dient de nieuwe passende beoordeling of het aangepaste MER te worden toegevoegd aan het dossier en moet er ook een nieuw openbaar onderzoek zijn. Ik denk dat we het daar allemaal over eens zijn.
De installatie gebruikt een katalysator SCR om de NOx-uitstoot te verminderen. Hierdoor ontstaan er inderdaad grote ammoniakverliezen. De impactscore is 2,2 procent, in hoofdzaak veroorzaakt door ammoniakdepositie. Volgens de passende beoordeling is de impact op nabijgelegen SBZ’s aanvaardbaar omdat hier in maaibeheer wordt gedaan, waarbij stikstof wordt afgevoerd. Maaibeheer vindt evenwel plaats in het kader van een natuurbeheerplan en is een instandhoudingsmaatregel. Ik verwijs naar artikel 36ter, paragraaf 1, van het Natuurdecreet. Dit herstelbeheer is hoe dan ook noodzakelijk in functie van het herstel van de habitat. Maaibeheer is geen mitigerende maatregel in functie van voorliggend project, zodat hier geen rekening mee kan worden gehouden bij het project. Dat is ook PAS-rechtspraak van het Hof van Justitie. De passende beoordeling laat zo ook cumulatieve effecten toe. Ontelbare projecten zouden volgens deze redenering dan maaibeheer kunnen toe-eigenen. Als je er de rechtspraak van het Hof van Justitie over PAS op naslaat, kunnen we hier geen rekening mee houden.
De passende beoordeling is niet in lijn met de instructie. De passende beoordeling houdt rekening met een drempel van 0,3 kilo en beoordeelt ammoniak en NOx gezamenlijk. De instructie houdt rekening met een relatieve drempel van 1 procent in functie van de kritische depositiewaarde (KDW) met een maximum van 0,3. Die drempel van 1 procent geldt bovendien enkel voor de NOx en niet voor de ammoniak. Volgens de instructie kan de impact van ammoniak enkel samen met NOx worden beoordeeld indien de uitstoot door maatregelen om de NOx te verminderen beperkt is. Ik ga ervan uit dat we het er allemaal over eens zijn dat 100.000 kilo ammoniak niet beperkt is. Als je dat vergelijkt met de landbouwstallen die we het afgelopen jaar helaas ook hebben moeten weigeren ... Daar gaat dat meestal over 5000 of 6000 kilo per jaar en hier gaat het over 100.000 kilo ammoniak. Dat is niet beperkt. De impact van de depositie, die neerslag op de natuur, is ook veel groter bij ammoniak dan bij NOx. De instructie werd verkeerd toegepast, zodat uit de aanvraag niet blijkt waarom de impact van ammoniak niet significant is.
Uit het dossier blijkt niet waarom de ammoniakuitstoot niet kan worden verminderd. Dat is natuurlijk een belangrijke reden waarom we geweigerd hebben. Daar blijf ik ook bij. Men toont niet aan hoe men die uitstoot kan verminderen: door technieken, afhangen, afstellen SCR. De natuurschade is groter door ammoniakuitstoot dan door NOx-uitstoot. Uit het dossier blijkt dus niet dat natuurschade kan worden vermeden. Dat blijkt nergens uit. Artikel 16 van het Natuurdecreet, de Natuurtoets, stelt dat een vergunning slechts kan worden verleend indien geen vermijdbare schade wordt veroorzaakt. De afzonderlijke impact van ammoniak en NOx werd ook niet in kaart gebracht. Stikstof heeft ook een impact op het VEN-gebied (Vlaams Ecologisch Netwerk). De VEN-toets werd ook niet correct toegepast in dezen. Er werd ook niet aangetoond dat de schade onherstelbaar is.
Tot zover een korte toelichting van de verschillende elementen. Ten eerste is die ammoniakuitstoot van 100.000 kilogram niet beperkt. Los daarvan geeft de aanvrager in het dossier aan dat hij eigenlijk wel weet dat die uitstoot veel te hoog is en zegt hij die te zullen verminderen. In het project-MER stelt men vragen bij die technische haalbaarheid, omdat die niet wordt aangetoond. Ik denk dat het essentieel is dat er een nieuwe passende beoordeling, een aangepast MER of iets dergelijks toegevoegd had moeten worden aan het dossier, een nieuw onderzoek om aan te geven hoe men dat ging realiseren zodat er geen impact is op nabijgelegen SBZ’s. Ik herhaal dat heden ten dage Jan en alleman naar de rechtbank stapt zodra een vergunning wordt verleend met enige impact. We kunnen in de tussentijd dus geen risico’s nemen. Dat alles heeft ertoe geleid dat we het dossier hebben moeten weigeren, met als belangrijkste reden het niet aantonen van de manier waarop men de uitstoot zou verminderen, en dat is volgens mij wel essentieel.
De heer Tobback heeft het woord.
Dank u wel, minister. Ik kan me in een deel van uw antwoord wel vinden, minstens in het principe dat men probeert om in de mate van het mogelijke de uitstoot van stikstof – of het nu via NOx of via ammoniak is – in te perken. Daar kan ik me volledig achter scharen.
Wat u niet doet, is antwoorden op de concrete vraag wat dan volgens u beperkt is of niet beperkt. Want u verwijst in uw antwoord keer op keer naar die 100.000 kilogram ammoniak, terwijl in het MER eigenlijk wordt uitgegaan, op basis van het aantal voorziene draaiuren, van maximaal 61 ton. Dat zijn er dus 6000. Is dat wel beperkt? Is dat niet beperkt? U schaatst daar wat rond in uw antwoord. U zegt dat men heeft aangevoerd te reduceren tot 350 ton NOx en 45 ton ammoniak, maar dat men dat niet voldoende kan aantonen. Daarmee hebt u eigenlijk niet geantwoord op de vraag wanneer het dan effectief aantoonbaar zou zijn dat men dat kon, wanneer het dan wel beperkt zou zijn. Wanneer zou dat als criterium, als cijfer, voldoende zijn? U blijft daar vrij vaag over. Dat vind ik jammer, want er zijn natuurlijk nog andere projecten, of het nu in de Antwerpse haven of op het Vlaamse platteland is, die gepaard gaan met vrij veel of zelfs zeer veel ammoniak- en stikstofuitstoot. Alleen maar zeggen dat u het als minister beperkt vindt en te weinig geloofwaardig, is natuurlijk niet echt een sterk juridisch argument om een vergunning toe te kennen of te weigeren.
Mijn vraag was vooral gericht op het creëren van rechtszekerheid, maar ik heb niet de indruk dat u met uw antwoord veel rechtszekerheid hebt gecreëerd, al was het maar omdat u blijft verwijzen naar het cijfer van 100.000 kilogram. Dat klinkt indrukwekkend, dat is ook indrukwekkend. Ik zou, voor alle duidelijkheid, liever hebben dat er nooit zoveel uitgestoten zou worden. Maar er wordt zelfs in de MER-beoordeling van de oorspronkelijke vergunningsaanvraag in de realiteit nooit gesproken over een uitstoot van 107 ton, die er in de praktijk zou zijn. Ik vind dus dat u inzake het creëren van rechtszekerheid niet echt hebt geantwoord op mijn vraag in dezen. Ik zou u dat graag horen doen.
Mevrouw Schauvliege heeft het woord.
Collega Tobback, hartelijk dank voor uw vraagstelling. Ik wil me hierbij aansluiten. Het lijkt me zeer belangrijk dat de minister extra duidelijkheid verschaft aan haar administratie hoe zij die ministeriële instructie moeten interpreteren. Want u geeft aan dat ze dat fout hebben gedaan, maar niets garandeert mij dat ze dat in andere dossiers ook niet fout zouden doen. Dus, minister, hebt u bijkomende instructies gegeven aan uw administratie zodanig dat in heel Vlaanderen op dezelfde manier – hetzij door de provincies, hetzij door de Vlaamse overheid – dezelfde interpretatie aan die ministeriële instructie gegeven kan worden?
Mevrouw Rombouts heeft het woord.
Collega’s, ik wil me aansluiten bij deze vraagstelling, omdat we in het verleden al verschillende keren debatten over de impact van stikstof hebben gehad. En ik moet zeggen dat de laatste vraagstelling van collega Tobback of Engie/Electrabel wel een vergunning zou krijgen als het bedrijf minder zijn best zou doen – met name geen SCR-toepassing en dus meer NOx uitstoten maar wel NH3 – een vraag is die velen zich al gesteld hebben. Ze geeft ook de kronkel weer waarlangs er iets in het tijdelijk kader van de regelgeving is geslopen dat de wenkbrauwen doet fronsen. Voor een plant is stikstof altijd stikstof. Of het nu van ammoniak of van NOx komt, dat heeft naar impact geen enkel verschil. Het slaat op een andere manier neer, de afstand kan verschillend zijn, maar het plantje zal op dezelfde manier op de stikstof reageren. In die zin, minister, hebben we al verschillende keren aangekaart dat het belangrijk is dat we zo spoedig mogelijk een duidelijk rechtszeker kader krijgen voor eenieder. Zo kunnen op een correcte manier de vergunningen verleend worden en kunnen we de bedrijfsvoering rechtszekerheid bieden. Daarbij stelt zich de vraag om de rechtsonzekerheden en de verschillen die discutabel zijn – u hebt zelf, minister, naar de rechtbank verwezen – of discriminerend of aanvechtbaar, in een toekomstig kader achterwege te laten.
De heer Pieters heeft het woord.
Ik heb toch een kleine bedenking bij wat collega Tobback aangaf met de eeuwig verleende vergunning voor de oude centrale. Misschien is de vraag overbodig maar ik wil ze toch stellen. In welke mate is het huidige centrale emission trading scheme (ETS) eraan verbonden en dienen zij daaraan verplicht volgens de ETS-normen aanpassingen te doen, ja of neen? En dan zijn het natuurlijk kosten-baten, want zoals ik het begrijp is ook Engie eigenaar van de oude centrale.
Minister Demir heeft het woord.
Het is bijzonder om te horen, collega’s, dat men lijkt te vinden dat we meer stikstof moeten uitstoten, terwijl we het eigenlijk toch in de andere richting moeten zoeken. We zijn nu al even met een definitief kader bezig en als je de toestanden ziet van de habitats en de KDW’s die bijna overal overschreden zijn, dan denk ik dat we toch wel de omgekeerde richting uit moeten. Maar in sommige tussenkomsten gaat het vooral over nog bijkomende vervuiling, want het gaat hier over bijkomende uitstoot, voor alle duidelijkheid. Ik vind het bijzonder om dit te horen, want we moeten, zoals jullie weten, stikstof, zowel de NOx’en als ammoniak, tegen 2030 met 50 procent naar beneden krijgen. Dat is de opdracht voor de volgende negen jaar. En u moet maar eens kijken naar alle habitats en SBZ’s: overal is de kritische depositiewaarde zo goed als overschreden – ook in Vilvoorde, voor alle duidelijkheid. Ik stel voor dat jullie de kaarten goed bekijken. Jullie kunnen mij misschien verwijten dat ik wat voorzichtig ben. Ik ben ook voorzichtig geweest in de landbouwdossiers, zoals jullie weten. Toen vonden jullie dat allemaal prima, maar nu vinden jullie dat een probleem.
De beperking hangt natuurlijk ook af van het concrete aanvraagdossier, collega’s. Dat spreekt voor zich, denk ik. Dat moet ook blijken uit een MER en een passende beoordeling. In dit dossier oordeelt het project-MER heel duidelijk dat er noodzakelijke investeringen nodig zijn om de uitstoot verder naar beneden te halen, maar er wordt niet uitgelegd hoe men dat gaat doen. Het hangt van dossier tot dossier af. Je kunt niet zeggen dat 1000 of 500 te veel is. Ik heb de kaart hier bij mij. U moet maar eens goed kijken naar de SBZ’s die daarrond liggen. Ammoniakuitstoot is neerslag die rechtstreeks op die habitats komt. In dit geval is het zo dat nog eens 100.000 kilo erbij te veel is.
Ik ga ook geen uitspraak doen over toekomstige dossiers. Wat Engie in dezen al dan niet moet doen, moet allemaal blijken uit een nieuw MER en een nieuwe passende beoordeling, als ze het dossier indienen. Belangrijk is natuurlijk dat we aan een oplossing moeten werken. Daar deel ik de meningen wel. We moeten werken naar een definitieve PAS en rechtszekerheid. De instructie die we hebben gemaakt, is heel streng, met de bedoeling dat er inderdaad zo weinig mogelijk bijkomende uitstoot is. Dat is een instructie, maar we zijn aan het werken aan een definitief PAS-kader. Ik hoop dat we dat tegen eind dit jaar kunnen afronden. Dat betekent niet alleen het kader, maar natuurlijk het gehele plan, met flankerend beleid, natuurherstel en noem maar op. Daar zijn we nu aan aan het werken. Ik denk dat dat de enige en de beste mogelijkheid zal zijn om een goed en robuust kader te hebben, dat voor eenieder rechtszekerheid zal brengen. In de tussentijd zijn we inderdaad streng.
We gaan ook niet vooruitlopen op dossiers die gaan komen. Ik ben ook de beroepsinstantie, dus ik kan niet zeggen hoe een nieuwe aanvraag kan worden beoordeeld. Ik kan daar geen uitspraak over doen. Dat zal moeten blijken uit nieuwe MER’s en nieuwe passende beoordelingen.
De heer Tobback heeft het woord.
Dank u wel, minister. Ik moet zeggen dat de tweede poging niet veel duidelijker was dan de eerste. Ik neem aan dat dat bewust is, maar het is wel ongelukkig.
Voor alle duidelijkheid: u mag daar wat mij betreft bijzonder streng in zijn. Voor mij hoeft u ook aan deze centrale geen vergunning te geven, net zoals u aan geen enkel initiatief dat betrekking heeft op fossiele brandstof, nog eender welke vergunning moet geven van mij. Maar we weten allebei dat dat niet de realiteit is en dat het ook niet zo zal gebeuren. En dan is het wel belangrijk dat het voor aanvragers duidelijk is wanneer er wel zal worden geweigerd en wanneer niet. Dat is natuurlijk de essentie van een rechtssysteem.
U zegt dat de instructie streng is. De instructie mag zelfs nog veel strenger zijn, wat mij betreft. Maar wat ammoniak voor industriële processen betreft, is ze vooral vaag. Er staat namelijk geen duidelijk criterium in. Het criterium ‘het hangt van dossier tot dossier af wat ik beperkt vind’ is, met alle sympathie en alle respect, geen juridisch bindend criterium waar een aanvrager, een projectontwikkelaar of wie dan ook wat dan ook mee kan bij het inschatten of het de moeite is om eraan te beginnen of niet. Het is wel belangrijk om dat te garanderen.
U hebt mijn steun – en ik kan u die van heel mijn fractie garanderen – voor bijzonder strenge normen en regels en ook voor het toepassen van die bijzonder strenge normen en regels, maar dan moeten ze wel duidelijk zijn. Op dat vlak is hier nog een hele weg te gaan. Ik hoop in ieder geval dat we dezelfde gestrengheid en een even grote daadkracht zullen zien bij alle andere toekomstige projecten die dan met ammoniak te maken hebben. Maar ook daar zou ik ervoor pleiten dat u enige voorspelbaarheid in het systeem inbouwt, zodat we kunnen kijken – niet alleen wij als parlement, maar evengoed ook burgers die aanvragen willen indienen – wat kan en wat niet kan en men zich de moeite kan besparen als het niet nodig is. Dat is uiteindelijk ook uw rol. Ik vind dat u daar te vaag in blijft op dit ogenblik en dat u daarmee niemand echt veel verder helpt. Wees gerust streng, maar wees dan duidelijk streng.
De vraag om uitleg is afgehandeld.