Verslag vergadering Commissie voor Welzijn, Volksgezondheid en Gezin
Verslag
De heer Parys heeft het woord.
Voorzitter, minister, collega's, ik wil graag een vraag stellen naar aanleiding van een incident dat zich in de week van 9 oktober afspeelde in Ekeren, in een private voorziening binnen de integrale jeugdhulp. De feiten zijn als volgt. De voorziening heeft, na een agressie-incident van twee interne jongeren, de hulp van de politie ingeroepen, waarna beide jongeren een nacht in de cel doorbrachten. De dag erna werden ze gehoord bij de jeugdrechter en die besloot om één jongere door te verwijzen naar een gemeenschapsinstelling. De andere jongere – van wie zijn advocaat zegt dat zijn medeplichtigheid aan de feiten niet zou zijn bewezen – werd teruggestuurd naar de voorziening. De politie heeft de jongere in kwestie naar de voorziening gebracht, die een kantschrift van het parket ondertekend heeft om de jongere op te vangen. De voorziening heeft meteen daarna besloten de jongere naar huis te sturen. Er zou ook een proces-verbaal van schuldig verzuim zijn, dat is opgemaakt ten aanzien van die voorziening vanwege die feiten.
Dit incident is een moeilijke illustratie van de spanning tussen de begeleidingsplicht van een voorziening ten opzichte van een jongere enerzijds, en de vrijheid van een voorziening om een eigen pedagogisch project vorm te geven anderzijds.
De decreetgeving bevat alleen een opnameplicht voor gemeenschapsinstellingen. Echter, indien een voorziening tot een opname overgaat, zoals hier het geval is, kan zij nooit zonder tussenkomst van de rechter de aard van de maatregel wijzigen of beëindigen. Als ze dat wel zou doen, zou ze zich in de plaats stellen van een rechter, en dat kan absoluut niet de bedoeling zijn. Een residentiële maatregel kan dus niet zomaar worden omgezet in een ambulante of thuisbegeleidingsmaatregel.
Minister, het instituut voor sociaal recht van de KU Leuven heeft dit mooi uiteengezet in een studie ‘De opname- en begeleidingsplicht in de jeugdhulp en de gehandicaptenzorg’. Ik verwijs daarbij naar de paragrafen 142 en volgende waarin dit instituut stelt dat de continuïteit van de hulpverlening belangrijk is en dat een maatregel die is opgelegd door de jeugdrechter zomaar veranderen, absoluut niet kan.
Minister, mijn vraag valt uiteen in twee deelvragen. Hoe waarborgt u dat de voorzieningen in integrale jeugdhulp die onder uw bevoegdheid vallen maar die uiteraard private voorzieningen zijn, zich effectief aan hun begeleidingsplicht houden? Kunt u klaarheid scheppen over de verplichtingen van voorzieningen in het kader van de begeleidingsplicht? Wat mogen ze wel doen en wat mogen ze niet doen? Hoe kunnen ze een eigen pedagogisch project daarin vorm geven?
Minister Vandeurzen heeft het woord.
Collega, laat me toe in het antwoord de concrete situatie waarnaar u verwijst wat te overstijgen. Het spanningsveld tussen het opnemen van een jongere of het aanhouden van het engagement om een jongere verder te begeleiden bij vormen van bijvoorbeeld verregaande of impulsieve agressie, of bij de volledige afwezigheid van motivatie tot medewerking van de jongere en/of zijn context, is natuurlijk een gekend issue in het werken met jongeren met een complexe problematiek.
We moeten hierbij inleidend stellen dat we merken dat onze voorzieningen in samenwerking met de toegangspoort, meer bepaald vanuit de opdracht continuïteit, bijzondere inspanningen leveren om breuken maximaal te vermijden. We zien hierbij ook dat intersectorale samenwerking en het gebruik maken van bijvoorbeeld tijdelijke instrumenten zoals knelpuntmiddelen in de context van een integrale jeugdhulp, steeds meer lonen.
Maar om concreet te zijn: de vragen betreffen de begeleidingsplicht. De notie ‘begeleidingsplicht voor jeugdhulpvoorzieningen’ is hierbij een gegeven dat we met de nodige nuance moeten bekijken. We maken hierbij abstractie van de gemeenschapsinstellingen waar u naar verwezen hebt, omdat uw vraag expliciet gaat over het zogenaamde privatevoorzieningenaanbod binnen de jeugdhulp. Concreet gaan we dus in op de voorzieningen die zijn erkend door het agentschap Jongerenwelzijn en het Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap (VAPH) die werken met een doelgroep waarbij, al of niet tijdelijk, situaties kunnen escaleren.
Het zal u niet verbazen dat over dit thema wel al het nodige studiewerk is gedaan. U hebt er trouwens naar verwezen. Er is het rapport van september vorig jaar van de KU Leuven onder promotorschap van professor Johan Put: ‘De opname- en begeleidingsplicht in de jeugdhulp en de gehandicaptenzorg’.
In wat volgt, halen we een aantal relevante zaken voor uw vraag aan. Wat betreft de voorzieningen gelinkt aan Jongerenwelzijn, voorziet het Erkenningsbesluit Bijzondere Jeugdbijstand in enkele bepalingen die de vrijheid van private voorzieningen om een minderjarige op te nemen of de begeleiding te beëindigen, beperken. Zo geldt voor de onthaal-, oriëntatie- en observatiecentra (OOOC’s) een specifieke opnameplicht. Daarnaast dienen de diensten crisishulp aan huis de hulpverlening snel op te starten indien er een begeleidingsmogelijkheid is. Ten slotte wordt de opnamevrijheid beperkt voor de organisaties voor bijzondere jeugdzorg die erkend zijn om modules ‘verblijf’ aan te bieden, in die zin dat zij zich moeten richten op jongeren met een specifiek voortraject, met name de uitstroom van jongeren uit OOOC’s en de gemeenschapsinstellingen, de vroegere 1bis-voorzieningen.
Voor wat betreft de voorzieningen erkend door het VAPH kan in de erkennings- en subsidiëringsregelgeving geen algemene opname- of begeleidingsplicht worden gelezen.
Er is evenwel een expliciete bepaling opgenomen waarin wordt gesteld dat de voorzieningen geen cliënten kunnen weigeren op grond van etnische afkomst, nationaliteit, geslacht, seksuele geaardheid, sociale achtergrond, ideologische, filosofische of godsdienstige overtuiging of financieel onvermogen. Hierbij moet evenwel worden opgemerkt dat het discriminatieverbod, zoals onder meer vervat in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en in het Antidiscriminatiedecreet, ook van toepassing is indien niet expliciet opgenomen in een specifieke sectorale bepaling.
We citeren verder uit dit rapport: “In dit verband kan worden opgemerkt dat de voorziening een protocol van verblijf, behandeling of begeleiding, alsmede een schriftelijke individuele dienstverleningsovereenkomst moet opstellen met de cliënt of zijn vertegenwoordiger. De cliënt die toegang tot de voorziening heeft verkregen, ontleent zijn subjectief recht op zorg aan deze dienstverleningsovereenkomst. Indien de voorziening niet zelf kan voorzien in bepaalde noden van de cliënt bij de uitvoering van de overeenkomst, moet ze actief zoeken naar samenwerking met derden en daarbij zorgen voor de continuïteit van de ondersteuning. De voorziening kan in beginsel de cliënt niet eenzijdig ontslaan of eenzijdig de ondersteuning beëindigen, tenzij om een van de redenen vermeld in artikel 37, §1, van het Erkenningsbesluit VAPH en op voorwaarde dat deze eenzijdige opzegging schriftelijk wordt gemotiveerd.”
Die redenen zijn onder andere als de lichamelijke of geestelijke toestand van de gebruiker dermate gewijzigd is dat het zorgaanbod van de voorziening niet meer kan beantwoorden aan de noden en zorgvragen van de gebruiker, of als de gebruiker of zijn wettelijke vertegenwoordiger de verplichtingen, vastgelegd in het protocol van verblijf, behandeling of begeleiding of het charter, niet nakomt. Concreet kan dit betekenen: plotse of aanhoudende agressie, een totale afwezigheid van medewerking bijvoorbeeld door de context, enzovoort.
In de studie wordt tot slot ook nog verwezen naar de zogenaamde GES+-plaatsen (gedrags- en emotionele stoornis) voor jongeren binnen het VAPH. Voor kinderen en jongeren met ernstige gedrags- en emotionele problemen zijn er de zogenaamde GES+-plaatsen, waarbij een zeer intensieve residentiële ondersteuning wordt geboden. Binnen een voorziening met een GES+-erkenning is er een speciaal aanbod voor kinderen en jongeren met een extreme gedrags- en emotionele problematiek. Om gebruik te kunnen maken van het GES+-aanbod is vereist dat in de jeugdhulpverleningsbeslissing de typemodule ‘verblijf voor minderjarigen met een GES+-problematiek’ is geïndiceerd. Indien de ondersteuningsnood in die mate wijzigt dat deze niet meer past binnen de GES+-omkadering, moet er een doorstroom zijn naar de reguliere jeugdhulpverlening. Strikt genomen geldt geen opnameplicht in deze regeling, maar er is uiteraard minstens een verhoogde verwachting dat de betrokken plaatsen ook effectief worden ingezet voor jongeren met de indicatie GES+.
Recente evoluties, zowel binnen het agentschap Jongerenwelzijn, als binnen het VAPH, maken de engagementen voor specifieke erkenningen voor voorzieningen die werken met jongeren met een complexe problematiek meer expliciet.
We verwijzen naar een recente oproep voor de uitbreiding met 38 plaatsen en de upgrade van het bestaande GES+-aanbod binnen het VAPH en de voorzieningen van Jongerenwelzijn in het raam van een meer gesloten traject voor jongeren. In beide wordt expliciet voorzien in de verwachting van het realiseren van een begeleidingsengagement in functie van hulpcontinuïteit. Dat kan door bijvoorbeeld samenwerking met de gemeenschapsinstellingen in functie van time-outs, samenwerking met de toegangspoort in functie van garanties voor continuïteit enzovoort. Het is ook de bedoeling om die voorbeelden ook meer te vertalen in de erkennings- en subsidiëringslogica van die voorzieningen die werken met deze moeilijke doelgroep.
We vermelden hierbij ook nog, niet onbelangrijk, dat we in het besluit van de Vlaamse Regering van 9 oktober 2015 betreffende de intersectorale zorgnetwerken bepalingen opnamen waardoor het weigeren van een aangemelde jongere niet is voorzien, noch het beëindigen zonder garanties voor continuïteit. Dit gaat over een dertigtal jongeren in Vlaanderen en is bedoeld voor de meest complexe hulpvragen.
Naast de regelgeving die de opdracht van onze voorzieningen bepaalt, hebben we met het decreet Integrale Jeugdhulp de intersectorale toegangspoort ook een trapsgewijs mandaat gegeven om een opname- en begeleidingsengagement voor complexere jongeren te installeren. Naast het samenroepen van de partners en het toekennen van tijdelijke knelpuntmiddelen kan de toegangspoort in een laatste fase een jongere toewijzen aan een open plaats. Dit mandaat is de laatste stap in een escalatieprocedure van veelal complexe en moeilijke hulpvragen waarbij geschikt aanbod wordt gezocht. Voor alle duidelijkheid, dat gebeurt zeer zelden, sinds de invoering van het decreet Integrale Jeugdhulp slechts een vijftal keer.
Focussen we tot slot nog op situaties van gedwongen jeugdhulp na een beslissing van de jeugdrechter, dan is de realiteit zo dat een jeugdrechter een private voorziening niet kan dwingen tot opname, maar als de begeleiding eenmaal is gestart en in een jeugdrechtbankmaatregel gegoten, kan die ook zomaar niet worden gewijzigd door de voorziening. De voorziening kan wel de begeleiding zelf vorm geven vanuit haar pedagogisch project, maar als ze wil schakelen van bijvoorbeeld verblijf naar ambulante of mobiele begeleiding, moet ze die vraag voorleggen aan de jeugdrechter. Ook de toegangspoort kan een lopende maatregel niet zomaar wijzigen zonder akkoord van de jeugdrechter.
Daarmee komen we natuurlijk tot een van de belangrijkste werkingsprincipes en een gezamenlijke opdracht van alle jeugdhulpaanbieders, zoals geformuleerd in het decreet Integrale Jeugdhulp, namelijk het garanderen van de continuïteit van de jeugdhulp. Dat principe impliceert geen begeleidingsplicht in hoofde van de jeugdhulpaanbieders, maar houdt onder meer de verplichting in om te zorgen voor een passende verwijzing en een naadloze overgang naar andere vormen van hulpverlening. Er is vanuit een door de toegangspoort, de contactpersonen-aanmelders en de voorzieningen gedeelde bezorgdheid over de continuïteit van de hulp voor kinderen en jongeren tevens een inspiratienota geschreven over eenzijdige stopzetting. Dat is een kader dat een gedeelde verantwoordelijkheid creëert voor escalerende situaties waarbij de continuïteit van een opname of begeleiding in het gedrang komt. Alle betrokkenen geven aan dat een eenzijdige stopzetting absoluut moet worden vermeden. Anderzijds zijn er ook verregaande situaties van agressie die het louter voortzetten van de hulpverlening onmogelijk maken. In de eerste plaats is het aan de voorziening om tijdig aan te geven wanneer het moeilijk loopt, om dan samen met de contactpersoon-aanmelder, eventueel de vertrouwenspersoon en het team jeugdhulpregie van de toegangspoort te bekijken hoe het verder kan. Daarbij zijn er dan diverse instrumenten die kunnen worden ingezet om een breuk in het traject te vermijden. Voorbeelden daarvan zijn onder meer een time-out in een andere voorziening of gemeenschapsinstelling, cliëntoverleg of bemiddeling, bijkomende middelen om extra hulp in te schakelen of een samenwerking met andere voorzieningen op te starten enzovoort.
De bedoeling van de aanmelder, de voorziening en de medewerkers van de toegangspoort is steeds om een goede match tussen vraag en aanbod te realiseren. Die taak kan maar succesvol worden uitgevoerd als alle noodzakelijke informatie over de hulpvraag en de situatie van de cliënt in beeld wordt gebracht, de doelstellingen van de hulpverlening zelf duidelijk zijn en de belangrijkste kenmerken van het hulpaanbod bekend zijn. In die zin bestaat de belangrijkste beleidsmatige uitdaging erin om regionaal die gedeelde opdracht inzake continuïteit te garanderen. We zijn ervan overtuigd dat dit voor meer complexe dossiers enkel kan binnen intersectorale en heldere afspraken tussen voorzieningen, de toegangspoort, de magistratuur en ook de kinder- en jeugdpsychiatrie. Met de uitbreiding van het GES+-aanbod, die staat voor een bijkomende investering van 900.000 euro, de intersectorale zorgnetwerken, die goed zijn voor 2 miljoen euro aan bijkomende middelen, de time-outmogelijkheden binnen de gemeenschapsinstellingen en het omvormen van een deel van het private aanbod van Jongerenwelzijn naar meer besloten vormen van opvang met een aangepaste financiering, zetten we de voorbije periode al duidelijke stappen. We moeten echter met alle actoren ook verder in overleg gaan over hoe we het verblijf voor jongeren in de jeugdhulp nog meer intersectoraal op elkaar kunnen afstemmen. We namen daartoe begin deze maand al het initiatief om samen met de koepelorganisaties een traject op te starten voor het actualiseren van de beleidsaanbevelingen inzake de toekomstige visie op het organiseren van verblijf voor complexe jongeren.
We zullen daarbij ook investeren in een intersectoraal traject inzake agressie, en we erkennen dat infrastructuur uiteraard ook een belangrijke factor is in het duurzaam organiseren van verblijf. We voorzien ter zake dan ook via het Vlaams Infrastructuurfonds voor Persoonsgebonden Aangelegenheden (VIPA) in incentives voor voorzieningen die een aantal ‘slimme’ aanpassingen willen doen aan hun infrastructuur.
De heer Parys heeft het woord.
Minister, ik dank u voor uw uitgebreid antwoord. U hebt een mooi overzicht gegeven van wat er in de VAPH-voorzieningen voor GES+-jongeren kan gebeuren en datgene waarin is voorzien als iemand gerechtelijk is geplaatst. Zoals u dat opsomt, zijn er inderdaad een heel aantal maatregelen die zijn genomen en die zouden moeten werken. Mijn vraag is dan natuurlijk hoe we monitoren dat dat werkt. We kunnen immers natuurlijk enkel afgaan op signalen die we krijgen over problemen op het terrein. Hoe krijgt u er een zicht op of de hele cascade die u hebt opgesomd, daadwerkelijk de problemen op het terrein aanpakt?
Ik geloof in de aanpak die u net hebt geschetst, waarbij er verschillende netwerken zijn rond een voorziening. Ik begrijp immers heel goed dat, wanneer je met een casus zit van een heel agressieve jongere in een voorziening, het bijzonder moeilijk is om die te houden.
Ik maak me ook zorgen over het feit dat zo’n jongere zomaar op straat kan worden gezet en dat een modaliteit die is opgelegd door de jeugdrechter door de voorziening zelf kan worden veranderd. Zo komen we in een heel gevaarlijke situatie terecht waar de zorgcontinuïteit absoluut niet gegarandeerd is en waarin een private voorziening zich in de plaats van de rechter stelt. Zoiets kan alleen maar als er voorzieningen zijn die zich absoluut niet ingebed voelen in een netwerk en zich niet gesteund voelen in een situatie die ze alleen misschien niet aankunnen of waar ze niet de nodige tools voor hebben.
Hoe monitoren we zulke situaties? Hoe gaan we na of de cascade die we op papier hebben staan, ook werkt?
U hebt gesproken over die netwerken en de middelen die daarvoor beschikbaar zijn. Hoeveel zijn er vandaag? Waar staan we in de uitrol ervan?
U hebt een visienota aangekondigd, als ik het goed begrepen heb, rond het verblijf voor complexe jongeren. Wat is de timing voor de nota? Met wie wordt die geschreven?
Ik weet niet of dit een kwestie is die we systematisch moeten monitoren. Er zijn voldoende actoren die natuurlijk, indien zou blijken dat er een kink in de kabel is, daarop kunnen reageren, zowel vanuit de magistratuur als vanuit de contactpersoon. Uiteraard is er de toegangspoort die een vrij goed zicht heeft voor de verenigingen die zich op het terrein bevinden. Ik heb een groot vertrouwen in onze voorzieningen. Ik moet elke keer weer vaststellen dat daar bijzonder grote inspanningen worden geleverd in vaak heel complexe situaties. Als dat dan op een of ander moment vragen zou oproepen, zijn er voldoende actoren op het terrein betrokken om na te gaan wat er aan de hand is, wat er moet worden opgeklaard, of er iets niet oké is en of daarop moet worden gereageerd. De toegangspoort is goed geplaatst om te zien wat er eventueel zou gebeuren of niet gebeuren.
De middelen die ik heb opgesomd zijn vaak middelen die op een rollende manier kunnen worden ingezet. Het zijn middelen die ik in de voorbije periode al een paar keer heb gesignaleerd. Ze worden ingezet voor situaties die we echt niet in een klassieke sectorale redenering met een klassieke financiering opgelost krijgen. Daar moeten we samenwerkingen en zware omkaderingen opzetten; dat zijn vaak situaties waarvoor heel wat overheidsmiddelen gemobiliseerd moeten worden in één casus.
Ik heb nu geen cijfers bij over hoeveel jongeren op dit moment zo'n rugzak mee hebben. Ik weet wel dat het feit dat zo'n rugzak mogelijk is, het voor sommige voorzieningen meer mogelijk maakt om een opname effectief te overwegen, want dat zijn vaak situaties die bijna op een één-op-één toezicht neerkomen. U kunt wel raden welke budgettaire impact dat heeft. Die extra middelen werken wel. Hoeveel er exact worden ingezet momenteel, moeten we eens navragen. Ik laat u dat antwoord bezorgen.
Het staat in de beleidsbrief aangegeven. Iedereen die de jeugdhulp een beetje volgt, weet dat de complexe situaties met jongeren met GES, lichte mentale handicaps en psychiatrische problemen aan belang winnen. De impact wordt steeds groter. De vraag is hoe we daar in de lengte van jaren mee zullen omgaan, ook naar aanleiding van de persoonsgebonden financiering voor personen met een handicap, ook minderjarigen. We hebben nu al situaties met een cumul van budgetten, waarin een volwassene met een persoonsvolgend budget er zelfs niet aan toekomt om die ondersteuning te financieren. Dat zijn bijzonder complexe situaties waarvan wij denken – geïnspireerd door onze gesprekken met het terrein – dat we eens een grondige reflectie moeten doen. Hoe gaan we in Vlaanderen omgaan met deze jongeren en de ondersteuning van hun gezin?
Die gesprekken worden nu opgestart. Ik heb geen idee wanneer we gaan landen. Wij hebben wel de overtuiging dat we dat eens als thema met experts en met de mensen op het terrein moeten opnemen. Nu doen we daar bijzonder grote budgettaire inspanningen voor een kleine groep, zowel naar continuïteit minderjarigheid/meerderjarigheid, en u weet dat er wat het laatste begrip betreft nog enige nuance bestaat tussen de juridische realiteit en de feitelijke situatie, maar dat vraagt toch een heel grondige reflectie, daarom starten we dat op. U hebt de beleidsbrief uiteraard al eens gelezen. Dan hebt u kunnen merken dat we daarmee aan de slag gaan. Ik kan daar voorlopig geen timing op zetten.
De vraag om uitleg is afgehandeld.