Verslag vergadering Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening, Energie en Dierenwelzijn
Verslag
Mevrouw Meuleman heeft het woord.
De natuurindicatoren voor algemene niet-beschermde natuur staan vandaag in het rood: elk jaar verdwijnt wereldwijd 1 procent van alle soortenrijkdom. In Vlaanderen is 31 procent van alle geëvalueerde soorten regionaal uitgestorven of bedreigd. Het scenariorapport 2030 van het Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek (INBO) toont bovendien aan dat bij ongewijzigd beleid de soortenrijkdom in Vlaanderen nog verder achteruit zal gaan.
Ook met de Europees beschermde soorten en habitats is het in Vlaanderen slecht gesteld. Volgens de recentste rapportering ging de gunstige staat van de Europese soorten en habitats er zelfs nog op achteruit in de voorbije legislatuur. Slechts 9 van de 59 beschermde soorten en 5 van de 47 beschermde habitats zijn in een gunstige staat van instandhouding.
Om het biodiversiteitsverlies te stoppen zal er werk moeten worden gemaakt van een brede biodiversiteitsvisie. Het minimaal uitgangspunt hierbij moet het behoud van alle regionaal en lokaal belangrijke natuurwaarden zijn. Het behoud en de bescherming van algemene natuurwaarden is ook expliciet opgenomen in Vlaamse en Europese regelgeving.
In de Europese biodiversiteitsstrategie 2020 werd afgesproken om het biodiversiteitsverlies en de achteruitgang van ecosysteemdiensten in de EU uiterlijk in 2020 tot staan te brengen en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Actie 7 van de Europese biodiversiteitsstrategie stelt de doelstelling voorop om geen nettoverliezen te lijden op biodiversiteit en ecosystemen expliciet. Dat is het zogenaamde no-net-lossbeginsel of standstillbeginsel.
Binnen het Vlaamse natuurbeleid wordt dit standstillbeginsel geconcretiseerd in artikel 8 van het Natuurdecreet: “De Vlaamse Regering neemt alle nodige maatregelen ter aanvulling van de bestaande regelgeving om over het gehele grondgebied van het Vlaamse Gewest de milieukwaliteit te vrijwaren die vereist is voor het behoud van de natuur en om het standstillbeginsel toe te passen zowel wat betreft de kwaliteit als de kwantiteit van de natuur.”
Dit algemene beginsel beoogt een beschermingsniveau te bieden aan natuurwaarden gelegen buiten de Europees en Vlaams beschermde gebieden. Op basis van dit horizontaal artikel kunnen overwegingen van natuurbehoud worden meegenomen bij elke beslissing die gevolgen kan hebben voor de natuur. De natuurzorgplicht en de natuurtoets vormen de voornaamste instrumenten voor de bescherming van de algemene natuurkwaliteit. Voor ruimtelijke plannen geldt artikel 4.1.7. van het decreet houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid. De vraag is of de huidige instrumenten in het Europese en Vlaamse natuurbeleid volstaan om die minimale-standstillbenadering te realiseren, meer in het bijzonder voor de algemene biodiversiteit en natuurwaarden.
In de praktijk – met name bij individuele besluitvormingsprocessen zoals de opmaak van ruimtelijke plannen of vergunningbesluiten – blijkt een beperkte sturende werking van deze instrumenten. Dit heeft niet alleen te maken met politieke onwil of een gebrekkige kennis van het beschermingsinstrumentarium op het terrein, ook het regelgevend kader zaait verwarring. Zo bestaat er binnen het Natuurdecreet nog steeds een zogenaamde voorrangsclausule, die de effectiviteit van horizontale beleidsinstrumenten op de helling zet. Overeenkomstig artikel 9 van het Natuurdecreet kunnen immers geen beperkingen worden opgelegd die absoluut werken of handelingen verbieden of onmogelijk maken die overeenstemmen met de plannen van aanleg of geldende ruimtelijke plannen, noch kunnen ze de realisatie van die plannen en hun bestemmingsvoorschriften verhinderen, tenzij deze maatregelen opgenomen zijn in een goedgekeurd natuurrichtplan of een managementplan Natura 2000 of soortbeschermingsmaatregelen betreffen van de soorten vermeld in de bijlagen II, III en IV van het Natuurdecreet. Een al te strikte lezing van deze voorrangsclausule kan ertoe leiden dat natuurwaarden buiten beschermd gebied of buiten planologische groengebied niet juridisch beschermd zijn.
Bijkomend is er de vaststelling dat, in tegenstelling tot instrumenten zoals de watertoets of de habitattoets, de natuurtoets eerder stiefmoederlijk wordt behandeld. Er zijn géén specifieke richtlijnen uitgevaardigd die de vergunningverlener kunnen leiden bij de verdere toepassing ervan op het terrein. Ook is niet voorzien in een expliciete schadedrempel. Dat is op zich bemoedigend, nu ook kleine ingrepen en cumulatieve effecten in het vizier kunnen komen. Maar tegelijkertijd leidt dit tot willekeur en rechtsonzekerheid, temeer nu er geen duidelijk richtlijnenkader is gekoppeld aan de natuurtoets.
Bovendien wordt enkel de zogenaamde vermijdbare schade meegenomen in de toepassing van de natuurtoets bij vergunningbesluiten. Op die manier wordt geen rekening gehouden met zogenaamde onvermijdbare schade, met uitzondering van VEN-gebied (Vlaams Ecologisch Netwerk). De toepassing van de natuurtoets zal daarom slechts zelden leiden tot een weigering van een vergunningsaanvraag. Hoewel er mogelijkheden worden geboden om bijkomende voorwaarden op te leggen om vermijdbare schade te voorkomen, te beperken of te herstellen, geldt er ook geen strikte mitigatie- of compensatieplicht. Hierdoor dreigt een sluipende vernietiging van natuurwaarden gelegen buiten de beschermde gebieden.
Is het niet schrijnend dat in het licht van de no-net-lossdoelstelling uit de EU-biodiversiteitsstrategie en de Vlaamse natuurwetgeving, er vandaag haast geen aandacht gaat naar de verdere uitwerking van de algemene natuurtoets, die in potentie een van de instrumenten zou kunnen zijn om verder algemeen biodiversiteitsverlies tegen te houden?
Anders dan het Natuurdecreet voorziet het Bosdecreet wel in een standstillbenadering, gekoppeld aan een compensatieplicht. De wetgeving verplicht de ontbosser het gekapte bos te compenseren door ofwel zelf elders een nieuw bos aan te planten ofwel een compensatie te storten in het zogenaamde Boscompensatiefonds. Ondanks deze theoretische bescherming bleek evenwel uit een recent verslag van het Rekenhof dat er heel wat gaten zitten in deze compensatieverplichting. De belangrijkste bemerking in het verslag is de vaststelling dat er een ernstige achterstand is in de compenserende bebossing: met 54,4 procent van de middelen besteed, is 704 hectare terrein voor herbebossing aangekocht. Dat is 30 procent van de bebossingsopdracht. Aangezien al ruim de helft van het fonds is aangewend voor aankoop en gesubsidieerde aankopen, zal het beschikbare saldo ruim onvoldoende zijn om de bebossingsopdracht volledig uit te voeren. Het verslag maakt ook melding van het sluipend risico van illegale ontbossingen en het gebrek aan relevante beleidsinformatie bij het Agentschap voor Natuur en Bos om weloverwogen adviezen te kunnen afleveren. Deze grondige analyse illustreert dat ondanks de compensatieplicht de boscompensatieachterstand jaar na jaar verder aandikt en Vlaanderen elk jaar een stuk van zijn bossen verliest.
Al deze elementen samen doen vermoeden dat er een sluipende vernietiging aan de gang is van natuurwaarden gelegen buiten de beschermde gebieden. De huidige regelgeving en de daaraan gekoppelde handhavings- en controle-instrumenten lijken er niet in te slagen om het standstillbeginsel te handhaven.
Minister, wordt het standstillbeginsel uit het Natuurdecreet bereikt, zowel wat betreft de kwaliteit als de kwantiteit van de natuur? Zo ja, op basis van welke beleidsindicatoren doet u die uitspraak?
Beschikt u of beschikken uw beleidsdiensten over alle relevante beleidsinformatie om uitspraken te doen over de algemene natuurkwaliteit op het grondgebied Vlaanderen, zowel wat betreft de kwaliteit als de kwantiteit van de natuur?
Zijn er bijkomende natuurindicatoren nodig om een globale balans op te maken van de staat van de algemene natuurkwaliteit en -kwantiteit en het standstillbeginsel?
Hoe wordt gerapporteerd aan de Europese Commissie wat betreft de ‘no net loss’-doelen?
Volstaat het instrument van de natuurtoets om te voorkomen dat waardevolle niet-beschermde natuur verloren gaat?
Is het opportuun om naar analogie van de omzendbrief Watertoets en de omzendbrief Passende Beoordeling ook een omzendbrief Natuurtoets voor te bereiden teneinde vergunningsverleners de nodige richtlijnen mee te geven voor zorgvuldige besluitvorming?
Hoe staat u tegenover de opmaak van een natuurboekhouding, waarbij zowel de beschermde als niet-beschermde natuur in kaart gebracht wordt en gemeten wordt of de Vlaamse Regering erin slaagt om het principe van ‘no net loss’ te handhaven? Bestaan hiervoor vandaag al de geschikte data?
Is er nood aan een herformulering van de natuurtoets zodat het instrument effectief bijdraagt aan de doelstelling om het verlies aan algemene biodiversiteit tegen te gaan?
Minister Schauvliege heeft het woord.
Collega Meuleman, al uw vragen vinden een antwoord in het Natuurdecreet. In het Natuurdecreet zitten instrumenten zoals vergunningen en handhaving. Dat gaat dan over het passieve beleid, zoals wij dat noemen, maar er is ook het actieve beleid, namelijk het gerichte beheer en de inrichting van de natuur. De natuurtoets is dan ook een onderdeel van dat instrumentarium. De basisvoorwaarde van de natuurtoets is het standstillprincipe, dat inhoudt dat de natuur in geen geval achteruit mag gaan. De algemene zorgplicht maar ook de ecologische compensatie ondersteunen dit principe. Het is zo dat volgens de zorgplicht iedereen er zorg voor moet dragen dat de natuur geen onherstelbare schade lijdt. Als er dan toch schade is, dan moet ervoor worden gezorgd dat er maatregelen worden genomen zodat de schade niet erger wordt en wordt gecompenseerd of hersteld.
Er zijn indicatoren die inzake het actieve Vlaamse beleid een positieve tendens aangeven, waaronder de oppervlakte erkende en Vlaamse reservaten en de oppervlakte onder correct natuurbeheer. Er zijn daarnaast ook veel voorbeelden dat de kwantiteit en de kwaliteit toeneemt ten gevolge van de uitvoering van projecten. Denk bijvoorbeeld aan de LIFE-projecten (l’instrument financier pour l’environnement), natuurinrichtingsprojecten en hele grote zoals het Sigmaplan.
De afgelopen jaren is er ook telkens een budgettaire meervraag geweest bij de Vlaamse Regering om die taakstellingen te kunnen uitvoeren. U weet dat dat ook telkens is gehonoreerd. Het gaat dan in eerste instantie ook over de instandhoudingsdoelstellingen die ook vertrekken vanuit het standstillbeginsel.
Het bereiken van het standstillbeginsel vereist ook een blijvende inspanning. Dat is wat ook dagelijks gebeurt. U weet dat er en af en toe wijzigingen gebeuren aan het Natuurdecreet om daaraan tegemoet te komen.
Om de slagkracht van bestaande instrumenten te vergroten, heb ik recent initiatieven genomen om de instrumenten uit het Natuurdecreet open te stellen voor iedereen, waar ze vroeger voorbehouden waren voor terreinbeherende verenigingen.
De beleidsevaluatie is in de praktijk georganiseerd zoals omschreven in het decreet Algemene Bepalingen, het decreet Milieubeleid en het Natuurdecreet. U kent de verschillende rapporten die daaruit voortvloeien, en dat zijn natuurlijk onze beleidsevaluaties. In die rapporten is er ruime aandacht voor die natuurkwaliteit op het grondgebied. De informatie is ook vrij beschikbaar. Er wordt veel aandacht aan besteed, zelfs in verschillende nieuwsbrieven, maar ook in de media. Dit wordt ook meegenomen bij beleidsplannen en ander beleidsvoorbereidend werk.
De zesjaarlijkse verplichte rapportering gebeurt via een onlinesysteem in een specifiek door de Europese Commissie opgelegd format. Er worden gegevens opgevraagd over diverse kwantitatieve maar ook kwalitatieve eigenschappen van de habitats en de soorten en hun leefgebieden en over vogelsoorten en hun leefgebied onder de Vogelrichtlijn.
De laatste zesjaarlijkse rapportering is ingediend in 2014. Al die informatie is publiek beschikbaar en kunt u terugvinden op de website.
De natuurtoets is een van de instrumenten uit het Natuurdecreet. Het principe van de natuurzorg is opgebouwd volgens een logisch schema om eerst schade te vermijden, en als er dan toch schade kan zijn, die trachten te beperken. En indien dat niet mogelijk is, moet de schade hersteld worden. Er bestaat al sinds 10 november 1998 een omzendbrief die zegt hoe men met de natuurtoets moet omgaan. Ook de zorgplicht komt daarin aan bod. De omzendbrief geeft heel concrete richtlijnen, die ook vergunningverleners moeten toepassen, zodat er ook een goede besluitvorming kan zijn.
Onder het beleid zijn er voor de meest relevante aspecten al stappen gezet tot die natuurboekhouding. Voor de instandhoudingsdoelstellingen is er op het niveau van het managementplan Natura 2000 in een boekhouding voorzien. Er zijn ook initiatieven rond de ruimtelijke bedreigde bossen die in kaart worden gebracht, en de versnelde update van de biologische waarderingskaart is gestart.
Wij nemen dus al heel wat initiatieven. U hebt daar op deze manier een overzicht van gekregen.
Mevrouw Meuleman heeft het woord.
Minister, ik ben het niet helemaal met u eens. U zegt dat er een aantal zaken zijn opgestart, maar die zijn er volgens mij nog niet, en zeker nog niet geïmplementeerd. De natuurboekhouding met relevante beleidsindicatoren, die effectief een overzicht zou geven, is er in de praktijk nog niet. Er is geen jaarlijkse rapportage. Er zijn inderdaad een aantal natuurindicatoren die worden bijgehouden, maar een echte boekhouding die aantoont waar men in min gaat en waar er zaken bij komen, is er niet.
U verwijst naar instrumenten die er zijn en die mogelijk goede instrumenten zouden kunnen zijn, zoals de biologische waarderingskaarten (BWK’s), maar die zijn verouderd en absoluut niet up-to-date. Dat is al een aantal keer aan bod gekomen. Bovendien hebben die geen juridische basis en zijn die niet bindend. Ook dat is dus onvoldoende als instrument. Idem voor de natuurtoets. Men kijkt vaak enkel naar de vermijdbare schade. Men zorgt voor flankerende maatregelen, maar op de onvermijdbare schade wordt niet ingegrepen, met als resultaat een sluipend en voortdurend verlies van natuurwaarde en algemene natuurkwaliteit. Dat breekt in op de algemene natuurkwaliteit en de biodiversiteit. Het is dus nodig. We hebben dat ook gezien bij het Boscompensatiefonds.
Gisteren was er het voorbeeld van het Kluisbos. Dat was een identiek voorbeeld, waarbij blijkt dat er te weinig data beschikbaar zijn. Het Rekenhof heeft zeer pijnlijk duidelijk gemaakt dat we inderdaad wel goede wetgeving hebben op papier en in theorie, maar dat er, wat de opvolging betreft, heel weinig zicht op is, zelfs op de eigen terreinen van het Agentschap voor Natuur en Bos (ANB), hoe het zit met de herbebossing, hoe die gebeurt en of die voldoende is. Daar is gebleken dat wij eigenlijk te weinig zicht en te weinig controle hebben op wat er precies gebeurt op het terrein.
Naar aanleiding van het voorbeeld van het Kluisbos heb ik de vraag gesteld of er nog zulke vergunningen zijn en of er een databank is waaruit blijkt dat er verkavelingsvergunningen zijn die zo gedateerd zijn, en of we er zicht op hebben waar die liggen. Ook daar hebben we geen zicht en geen controle op en zijn gegevens niet beschikbaar.
Hier is dat een beetje hetzelfde. Er wordt heel weinig gemonitord wat de staat is van de natuur en welke beleidsindicatoren er zijn. Deze vraag gaat echt over het bijhouden van data en informatie, om de stand van zaken op het terrein te kunnen monitoren, en om als beleidsmaker te kunnen ingrijpen waar nodig. Volgens mij is het echt nodig om hier een tandje bij te steken, willen we er niet sluipenderwijs voor zorgen dat de biodiversiteit en de natuurkwaliteit niet ongelooflijk achteruit blijven gaan in Vlaanderen.
De heer Vandaele heeft het woord.
Minister, we hebben hier in juli de discussie gevoerd naar aanleiding van een vraag van mij over adviezen van ANB. Het besluit was toen dat die adviezen niet bindend zijn. Dat komt hier nu opnieuw aan bod, naar aanleiding van de natuurtoets. Adviezen zijn inderdaad niet bindend, en dat heeft gevolgen in tal van dossiers.
Mevrouw Meuleman, ik zie het Kluisbos niet echt passen in uw redenering. Ik zie ook niet in wat dat te maken heeft met een gebrek aan data. Je hebt daar gewoon een verkavelingsvergunning van in de jaren stillekes. Die verkaveling is ook gestart, en daar dragen we nu de gevolgen van. (Opmerkingen van Elisabeth Meuleman)
Daarmee ga je het probleem natuurlijk niet oplossen. Je kunt het dan weten, maar daarmee los je het probleem niet op. (Opmerkingen van Elisabeth Meuleman)
Minister Schauvliege heeft het woord.
Mevrouw Meuleman, u gooit alles op een hoopje. Het gaat over totaal verschillende problematieken. Maar u bent nog nieuw in deze commissie. We hebben over al die deelaspecten al heel veel gediscussieerd in deze commissie. Dat zal in de toekomst ook nog wel zo zijn.
Ik ben het niet met u eens dat we te weinig gegevens hebben of niet goed monitoren. We hebben zelfs heel goede rapportering. Onlangs nog kregen we van het Europees Milieuagentschap een pluim voor de manier waarop wij alles monitoren en bijhouden. Dat is in strijd met wat u hier nu vertelt.
Het feit dat adviezen niet bindend zijn, is een duidelijke beleidskeuze van deze meerderheid. Geen enkel advies is nog bindend. Ofwel geeft men een advies, ofwel gaat het over iets bindend en kan men er niet van afwijken. We hebben expliciet gekozen voor een mogelijkheid tot afwijking. Dat sluit niet uit dat in de vergunning rekening zal moeten worden gehouden met dat advies. Men zal daarin moeten formuleren hoe men daaraan tegemoetkomt. Een advies is wel degelijk een belangrijk instrument zonder daarom bindend te zijn.
Men moet soms de mogelijkheid hebben om op het terrein een afweging te maken. Ik geef een voorbeeld uit de praktijk. Het Agentschap Wegen en Verkeer deed een aanvraag voor een zwart verkeerspunt waar al heel wat dodelijke ongevallen waren gebeurd met fietsers, voor de aanleg van een apart fietspad dat gedeeltelijk door natuurgebied loopt. Het Agentschap voor Natuur en Bos gaf een negatief advies, waardoor het kruispunt niet op een veilige manier kon worden aangepakt. Op zo’n moment moet men een afweging kunnen maken en dat fietspad toch naast die weg kunnen leggen om de veiligheid te bevorderen.
Ik ben een groot voorstander van de bescherming van onze natuur en van een goede opvolging, maar ook van een gezonde afweging als dat op een bepaald moment nodig is. Ik ben ervan overtuigd dat het Natuurdecreet voldoende instrumenten bevat om dat te doen en dat we dat goed monitoren. Wanneer u echter concrete suggesties hebt om het Natuurdecreet te amenderen of een wetsvoorstel in die zin in te dienen, kijk ik daarnaar uit. We kunnen dat hier dan met zijn allen bespreken.
Mevrouw Meuleman heeft het woord.
De kracht en de waarde van de natuurtoets is minder efficiënt dan die van bijvoorbeeld de watertoets of de habitattoets. Het instrument moet nog worden versterkt om efficiënter te worden. We kunnen daar inderdaad misschien samen werk van maken, want op dit moment voldoet hij niet om de natuur in stand te houden.
Dat ik alles op een hoopje gooi en er zaken bij haal die misschien niet onmiddellijk relevant zijn, betwist ik. Ik heb inderdaad een schriftelijke vraag gesteld over de overgangsmaatregelen in het kader van de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), waarop ik een aantal dagen geleden het antwoord heb gekregen. Daarbij konden vergunningen voor de speciale beschermingszone (SBZ) eenmalig worden toegekend of verlengd.
Ik heb gevraagd hoeveel vergunningen er zijn, en u hebt daarop geantwoord dat u daar geen zicht op hebt, dat die gegevens bij de vergunningverlenende overheid liggen, bij de gemeente of de provincie dus. Dat was het geval bij het Kluisbos, maar het gebeurt heel vaak dat u als beleidsmaker geen overzicht hebt en de paraplu opent wanneer het gaat over vergunningen die op een ander niveau moeten worden toegekend. Er kan volgens mij geen deftig natuurbeleid worden gevoerd wanneer u niet in kaart brengt, wilt of kunt brengen hoe het zit met de kwaliteit en met de vergunningen die een impact hebben op natuur. Ik zie daar wel een probleem, en ik denk dat het beheer van die data op Vlaams niveau extreem belangrijk is. Ik wil erop aandringen dat u dat in kaart brengt om een efficiënter en krachtdadiger natuurbeschermingsbeleid te voeren.
De vraag om uitleg is afgehandeld.