Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed
Vergadering van 28/10/2009
Vraag om uitleg van de heer Wilfried Vandaele tot de heer Philippe Muyters, Vlaams minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport, over het ontwikkelen van gebieden voor stedelijke ontwikkeling
De voorzitter : De heer Vandaele heeft het woord.
De heer Wilfried Vandaele : Mijnheer de voorzitter, mijnheer de minister, de oorspronkelijke gewestplanbestemmingen die zijn vastgelegd in het koninklijk besluit van 1972 zijn vanaf 1998 aangevuld met een aanvullende gewestplanbestemming gebied voor stedelijke ontwikkeling. Deze bestemming is bij gewestplanwijziging doorgevoerd op verschillende gewestplannen. De gebieden voor stedelijke ontwikkeling worden getypeerd door hun strategische ligging en hun potenties voor kernversterking en voor publieke en private investeringen.
Het bijzondere aan deze bestemmingsgebieden is dat ze pas ontwikkeld kunnen worden na de opmaak van een bijzonder plan van aanleg (BPA) of een ruimtelijk uitvoeringsplan (RUP). Het herbestemmen van bestaande panden kan eveneens pas na de opmaak van een bijzonder plan van aanleg of ruimtelijk uitvoeringsplan. Dat is zo opgenomen in de stedenbouwkundige voorschriften van de respectieve gewestplanwijzigingen. Dat vertraagt de ontwikkeling van de betrokken zones.
Een nieuw element is dat artikel 4.4.9 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO) voorziet in een afwijkingsmogelijkheid ten opzichte van de voorschriften van plannen van aanleg in functie van de typevoorschriften voor ruimtelijke uitvoeringsplannen. Dit is de zogenaamde clichering.
De concordantie tussen enerzijds de categorieën van gebiedsaanduiding met de bijhorende typevoorschriften en anderzijds de gewestplanbestemmingen is vastgesteld bij besluit van de Vlaamse Regering van 29 mei 2009. In dat besluit wordt de bestemming gebied voor stedelijke ontwikkeling gelijkgesteld met de categorie van gebiedsaanduiding wonen. Gelet op de typevoorschriften kan een dergelijk gebied worden ontwikkeld zoals een klassiek woongebied en kan het dus een gemengde ontwikkeling krijgen zoals eigen is aan de stedelijke centra.
Waar bij de gewestplanbestemming gebied voor stedelijke ontwikkeling de gronden pas kunnen worden ontwikkeld na de opmaak van een bijzonder plan van aanleg (BPA) of ruimtelijk uitvoeringsplan (RUP), geldt dit niet voor de gebiedsaanduiding wonen. Deze interpretatie van de VCRO laat toe om de gebieden versneld te ontwikkelen. De procedure van de opmaak van een BPA of RUP al dan niet voorafgegaan door de opmaak van een plan-milieueffectrapport (plan-MER) kan dan in de betrokken gebieden worden vermeden.
Mijnheer de minister, ik denk dat uw antwoord veel eenvoudiger en korter zal zijn dan mijn vraag. Deelt u de interpretatie dat voor de gebieden voor stedelijke ontwikkeling, zoals voor woongebieden, de verplichting niet langer geldt om een BPA of RUP op te maken alvorens die gebieden aan te snijden?
De voorzitter : Mevrouw Brouwers heeft het woord.
Mevrouw Karin Brouwers : Mijnheer de minister, collegas, ik had vorige week ook een vraag klaar over deze zonering in de gewestplannen. Maar deze vraag stond al geagendeerd, daarom stel ik mijn vraag nu in de vorm van een tussenkomst.
Ik vrees dat we in een totaal andere situatie zitten sinds een arrest van de Raad van State van 9 september 2009. Ik ben daarvan op de hoogte omdat het toevallig een Leuvense BPA betrof. Dat arrest is niet zo heel goed voor die zones voor stedelijke ontwikkeling want het zegt dat die zone ongrondwettelijk is.
Ik heb het arrest hier bij. Ik denk dat ik het hier beter niet helemaal voorlees. Het komt erop neer dat die zones voor stedelijke ontwikkeling te algemeen bepaald zijn. Je kunt daar gemeenschapsvoorzieningen, industrie, woningen, bedrijven in onderbrengen. Dat is onduidelijk en zorgt voor rechtsonzekerheid voor de eigenaars.
In een bijkomend voorschrift bij het gewestplan van 1998 werd gezegd dat de gemeenten die zones verder moesten specificeren via een BPA of RUP. Leuven heeft dat in 2003 gedaan. Ik was daar toen zelf verantwoordelijk voor. Na zes jaar zegt de Raad van State nu dat die zone ongrondwettelijk is. De Vlaamse overheid wordt hier beschuldigd. Mijnheer de minister, gelukkig kunt u daar ook niets aan doen. Het is echter niet om mee te lachen want er ontstaat veel rechtsonzekerheid, zowel voor de eigenaars van deze gebieden als voor de steden die hiermee worden geconfronteerd. Ik vrees dat dit arrest erga omnes geldt.
Mijnheer de minister, hebt u er een idee van over hoeveel gebieden in Vlaanderen het gaat en over hoeveel hectare? Zijn er nog dergelijke stedenbouwkundige voorschriften onder conditie van een BPA bij andere gewestplanbestemmingen? Ik heb dat niet kunnen nakijken. Wij moeten, mocht dit het geval zijn, daar toch ook eens naar kijken. Wat gaat u nu doen? Gaat u deze gebieden schrappen uit het gewestplan en stuk voor stuk herbestemmen? De ene keer zal het misschien wonen zijn, de andere keer een bedrijvenzone. In Leuven ging het over een bedrijvenzone en helemaal niet over wonen, zoals de heer Vandaele suggereert. Misschien is het raadzamer om een herstelmaatregel op te nemen in de codex. U hebt zonet aangegeven met betrekking tot de zonnepanelen dat u toch een en ander in die codex wilt veranderen. Ik stel voor om in artikel 7.4.2. van het VCRO de bestemming gebied voor stedelijke ontwikkeling op te nemen. Dat zou een mogelijkheid zijn. Misschien zijn er andere mogelijkheden. Is het een afdoende oplossing voor het bestreden BPA voor de stad Leuven? Dat moet nog altijd worden bekeken. Misschien gaat u in de codex iets wijzigen, maar wij zouden toch graag hebben dat het BPA dat in Leuven zoveel jaar geleden werd goedgekeurd op een of andere manier kan herleven door wat wij in de codex zouden wijzigen.
Ik weet niet op welke termijn wij dat hier allemaal kunnen wijzigen. Vooraleer wij zover zijn, blijft mijn vraag waarop de steden in het algemeen en de stad Leuven in het bijzonder zich moeten baseren indien zij vergunningsaanvragen krijgen voor een dergelijk gebied: op het BPA dat er desgevallend is, of op de vroegere gewestplanbestemming van voor 1998? Wat moeten de gemeenten doen als zij nu een bouwaanvraag krijgen, wat gelukkig nog niet het geval is?
Mijnheer de minister, ik wil u oproepen om zeer snel werk te maken van een globale oplossing ten einde aan de rechtsonzekerheid een einde te maken, zowel voor eigenaars die willen investeren op hun terrein, maar die nu absoluut niet weten wat er wel of niet mag, als voor deze stad, die de moeite deed om de lange en kostelijke BPA-procedure te doorlopen, en die dan heel haar werk in één pennentrek teniet zag gaan. Niet omdat zij haar werk niet zou hebben gedaan maar omdat de Vlaamse overheid in 1998 slordig is geweest. Dat is een ver verleden waaraan wij, of toch de meesten onder ons, niet veel kunnen doen. Wat gaat u hieraan doen? Ik hoop op een snelle en goede oplossing.
De voorzitter : Mevrouw Van Volcem heeft het woord.
Mevrouw Mercedes Van Volcem : Mijnheer de minister, ik val bijna van mijn stoel als ik over dit arrest hoor. In de afbakening van het stedelijk gebied Brugge is ook in een heel grote zone voor stedenbouwkundige ontwikkeling voorzien. Wat gaat u daarmee doen?
De voorzitter : Minister Muyters heeft het woord.
Minister Philippe Muyters : Mijnheer de voorzitter, geachte collegas, ik begin met een antwoord te geven op de oorspronkelijke vraag. We zijn soms een beetje voorzienig en we hadden wel verwacht dat er een aantal bijkomende vragen zouden zijn. Ik heb iemand van het departement bij om een meer technische uitleg te geven.
Mijnheer Vandaele, ik deel uw interpretatie niet. Het gaat over artikel 4.4.9, en ik zal dit voorlezen zodat iedereen weet waarover het gaat. In het artikel staat: Het vergunningverlenend bestuursorgaan mag bij het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning of een verkavelingsvergunning in een gebied dat sorteert onder de voorschriften van een plan van aanleg, afwijken van de bestemmingsvoorschriften, indien het aangevraagde kan worden vergund op grond van de voor de vergelijkbare categorie of subcategorie van gebiedsaanduiding bepaalde standaard typebepalingen, vermeld in de bijlage bij het besluit van de Vlaamse Regering van 11 april 2008 tot vaststelling van nadere regels met betrekking tot de vorm en de inhoud van de ruimtelijke uitvoeringsplannen, zoals de tekst ervan is vastgesteld bij het besluit van 11 april 2008. Het eerste lid laat geen afwijkingen toe op de voorschriften van het plan van aanleg die betrekking hebben op de inrichting en het beheer van het gebied.
De tekst van het artikel is duidelijk: het moet gaan over een bestemmingsvoorschrift, over wat kan worden vergund volgens de bestemming, vastgelegd in het overeenkomstig bestemmingsvoorschrift van de typebepalingen, zoals ze zijn vastgesteld door de Vlaamse Regering op 18 april 2008. Dit artikel laat geen afwijkingen toe op de voorschriften die betrekking hebben op de inrichting en het beheer van het gebied.
Een voorschrift dat een voorwaarde bevat, namelijk dat er een bijzonder plan van aanleg of een ruimtelijk uitvoeringsplan moet zijn vooraleer het gebied kan worden ontwikkeld, is geen bestemmingsvoorschrift en valt bijgevolg niet onder toepassing van de zogenaamde clichering.
De heer Wolfgang Vandevyvere : Het departement kent het arrest. De Raad van State zegt dat het gewestplanvoorschrift onwettig is en gebruikt die conclusie om het BPA te vernietigen. We moeten juridisch gezien een onderscheid maken. Men kan een bepaalde overheidshandeling rechtstreeks voor de Raad van State aanvechten, wat gebeurd is met dit BPA. Dit moet gebeuren binnen een bepaalde termijn. Belangrijk is dat naast artikel 14 van de wetten op de Raad van State, er ook artikel 159 van de Grondwet bestaat waarin staat dat rechters onwettige reglementering buiten toepassing kunnen laten. Dit betekent bijvoorbeeld dat men tien of twintig jaar na een gewestplanwijziging in een vergunningsdossier nog kan zeggen dat de beslissing onwettig is omdat ze op een onwettig gewestplan steunt. Het gewestplan is hiermee natuurlijk niet uit de rechtsorde verwijderd, wat wel het geval is bij een vernietigingsarrest of een schorsingsarrest. In het geval in Leuven is het BPA rechtstreeks aangevochten, het gewestplan niet.
Het gewestplanvoorschrift is volgens de Raad van State onwettig omdat aan de realisatie van het gebied voor stedelijke ontwikkeling een voorwaarde gekoppeld is, namelijk de opmaak van een BPA. Volgens de Raad is dat in strijd met het beginsel dat een gewestplanvoorschrift een bestemming moet vastleggen die uit zichzelf rechtsgevolgen heeft. Is dit een goed voorschrift of niet? Het is niet nieuw. Ik heb niet de indruk dat de Raad van State deze techniek van de getrapte ordening helemaal onderuit haalt. Er zijn talloze voorbeelden. Bij woonuitbreidingsgebieden zegt men ook dat ze getrapt moeten worden geordend. Er moet ook een BPA of een RUP worden gemaakt vooraleer ze kunnen worden ontwikkeld. Bij woonuitbreidingsgebieden geeft het voorschrift weliswaar uit zichzelf effecten omdat men groepswoningbouw kan vergunnen. In het voorschrift gebied voor stedelijke ontwikkeling is dat niet het geval, want eigenlijk is alles geblokkeerd tot er een ordeningsplan is.
Men kan over het arrest discussiëren, maar het is er. We hebben onderzocht over hoeveel gevallen het gaat. Het voorschrift is gebruikt bij de gewestplanwijzigingen tussen 1998 en 2001. Daarna is het niet meer gebruikt. Het is gebruikt in typisch stedelijke omgevingen. Er zijn voorbeelden in Oostende, in Kortrijk, in Oudenaarde, in Leuven en in de gewestplannen Limburgs Maasland, Hasselt-Genk en Halle-Vilvoorde-Asse.
De situatie is wel gedifferentieerd. In een aantal gevallen is die gewestplanbestemming al vervangen door een bestemming in een ruimtelijk uitvoeringsplan. In Oostende heeft men een aantal gebieden voor stedelijke ontwikkeling herbestemd. Het RUP vervangt het gewestplan en de onwettigheid is dus weg. Er zijn een aantal gevallen waarin de gemeente of de stad het werk heeft gedaan, bijvoorbeeld in Leuven. Er zijn ten slotte gebieden waar alleen nog het gewestplan van toepassing is en waar de gemeente nog geen verder ordenend plan heeft gemaakt. Dat is zo in het kleinste aantal gevallen. De situatie is dus gedifferentieerd. Dat moet een basis zijn om de situatie te beoordelen.
Een mogelijk voorstel om daaraan te remediëren, is nagaan hoe we ervoor kunnen zorgen dat de BPAs die in uitvoering van dat voorschrift gemaakt zijn, overeind kunnen blijven in de toekomst. Bijvoorbeeld voor het geval van Leuven is de situatie ook gedifferentieerd. Ik probeer het kort te houden, maar er zijn zodanig veel aspecten dat ik moet uitweiden. De Raad van State heeft het BPA voor de Kolonel Begaultlaan vernietigd maar het gewestplanvoorschrift geldt ook aan de Vaartkom of voor de stationsomgeving, waar ook BPAs gemaakt werden die niet zijn aangevochten bij de Raad van State. Wat je zou moeten doen bij een validatie u haalt immers het betrokken artikel in de Codex Ruimtelijke Ordening aan , is kijken hoe je enerzijds de BPAs die niet onderuit zijn gehaald door de Raad van State maar waar een wettigheidsgebrek aanhangt omdat ze teruggaan op een onwettige gewestplanbestemming, voor de toekomst veiligstelt. Als je artikel 7.4.1 leest, wat een andere validatie is, past men die techniek ook toe voor gewestplanwijzigingen die behept zijn met een wettigheidsgebrek omwille van de advisering door de afdeling Wetgeving van de Raad van State. Men zegt: we stellen een aantal gewestplanwijzigingen veilig voor de toekomst. In een tweede paragraaf zegt men: wat vernietigd is, kan eenvoudigweg hernomen worden. Dat staat in artikel 7.4.1 van de Codex Ruimtelijke Ordening. Je zou dus naar een techniek kunnen gaan waarbij je hetzelfde doet voor de BPAs, waarbij je enerzijds de BPAs die nog niet vernietigd zijn door de Raad van State, veiligstelt en je anderzijds de mogelijkheid biedt om de BPAs die wel vernietigd zijn volgens onze gegevens is alleen het BPA Kolonel Begaultlaan in dat geval zouden worden hernomen. Dat is een techniek naar analogie van de validatie in artikel 7.4.1.
U verwijst ook naar 7.4.2, waar ook een validatie instaat. Die heeft vooral betrekking op bijzondere voorschriften die zijn gebruikt voor bedrijventerreinen. De validatie had betrekking op twee clausules in de voorschriften. Een clausule zegt dat het bedrijventerrein een openbaar karakter heeft en alleen door de overheid kan worden ontwikkeld. Die wordt voor ongeschreven gehouden. Daarmee verdwijnt wat de Raad van State in dit geval als problematisch beschouwt. In een tweede clausule schrapt men ook de bepaling die zegt dat er een bijkomende ordening moet gebeuren via een plan van aanleg of via een ruimtelijk uitvoeringsplan. De vraag is of het tweede deel van de oplossing, dat is gebruikt voor de bedrijventerreinen die met een wettigheidsgebrek behept zijn, een goede oplossing is voor de gebieden voor stedelijke ontwikkeling. Wellicht is dat niet zo, om volgende reden. Er zijn gevallen waar het vervangen is door een RUP, daar rijst het probleem niet meer. Er zijn gevallen waar BPAs gemaakt zijn, en daarin is het voorschrift uitgewerkt. Er zijn gevallen waar vandaag alleen nog het gewestplanvoorschrift geldt en waar geen BPA is gemaakt. Het is wellicht geen goed idee ik verwijs naar de vraag van de heer Vandaele om die gebieden zonder meer vrij te geven en te zeggen: vergeet de voorwaarden van een nadere ontwikkeling maar. Het zou ook niet correct zijn tegenover de steden en gemeenten die het al hebben gedaan of die zo ver nog niet zijn maar volop in onderhandeling zijn met ontwikkelaars om dat te gaan doen. Men heeft daar dus een garantie.
De beste oplossing voor de derde categorie, dus de gebieden waar nog geen nadere ordening is gebeurd, is wellicht dat de wettigheid daar wordt hersteld doordat er effectief een ruimtelijk uitvoeringsplan wordt gemaakt. Een ruimtelijk uitvoeringsplan vervangt immers het gewestplan of het BPA, het vervangt de plannen van aanleg. Daarmee is ook de onwettigheid van de baan. Ik denk dat dit de beste oplossing is voor de gemeenten die volop bezig zijn met studiewerk naar de ontwikkeling van dergelijke gebieden en die in een laatste fase zitten bijvoorbeeld voor een ruimtelijk uitvoeringsplan. De meeste gemeenten werken vandaag reeds met ruimtelijke uitvoeringsplannen, niet meer met BPAs. Vijf op zes gemeenten hebben een structuurplan en werken met ruimtelijke uitvoeringsplannen. Daar zou dat de oplossing zijn voor de wettigheid.
Het is dus geen oplossing naar analogie met artikel 7.4.2, maar een oplossing naar analogie met 7.4.1 voor de BPAs die gemaakt zijn, met daarnaast de suggestie aan de gemeenten waar zo een gebied nog niet is ingevuld om de wettigheidsproblematiek op te vangen door een gemeentelijk planinitiatief.
Ik kom tot uw vraag naar de toestand vandaag. Ik heb bewust in de inleiding van het antwoord gezegd dat er een onderscheid bestaat tussen artikel 14 van de wetten op de Raad van State, rechtstreeks vernietigingsberoep of schorsingsberoep tegen een overheidshandeling, en artikel 159 van de Grondwet. Dat laatste artikel is een prerogatief van de rechter. Het bestuur kan dat zelf niet toepassen. Het bestuur wordt geacht zich te houden aan de reglementering die ze zelf heeft vastgesteld. Dat is het patere legem quem ipse fecisti-beginsel: respecteer de wet die je zelf gemaakt hebt. De rechter kan zeggen: dit is onwettig, u mag dit niet toepassen in het dossier. Voor de overheid gaat het niet op om te zeggen: waarop we ons zouden baseren, lijkt niet zo wettig, we zullen het maar buiten toepassing laten. De rechtsregel gaat ervan uit dat als de overheid een onwettigheid vaststelt, ze die zelf moet remediëren door een planinitiatief. In dit geval kan het eventueel met een decretale oplossing zijn. In afwachting van een eventuele oplossing is het zo dat in het voorbeeld van de Kolonel Begaultlaan men niet terugvalt op de vroegere bestemming van industriegebied, maar op gebied voor stedelijke ontwikkeling. Het gevolg is dat de beslissing in een vergunningsdossier dat aanhangig wordt gemaakt, eventueel met een wettigheidsgebrek kan behept zijn vanwege de onwettigheid van het gewestplanvoorschrift. Het is spijtig dat het effect van het arrest zo is dat waar de gemeente zijn werk gedaan heeft en de ordening bepaald heeft en dus een basis heeft om vergunningen te beoordelen, het onwettig verklaard wordt omdat de Raad van State zegt dat het gewestplanvoorschrift onwettig is want het laat niet toe om rechtstreeks vergunningsaanvragen te beoordelen. Dat is een absurde situatie. De gemeente heeft nu net het werk gedaan, iets gemaakt wat vergunningsbeleid toelaat, en de Raad van State zegt dat het onwettig is omdat het gewestplanvoorschrift geen vergunningenbeleid toelaat. Het lijkt me dus een goede oplossing om dat BPA te valideren of opnieuw op te nemen.
Mevrouw Van Volcem, u vermeldt het ruimtelijk uitvoeringsplan voor de afbakening van Brugge. Dat is niet het gewestplanvoorschrift met betrekking tot de stedelijke ontwikkeling. In de gebieden voor stedelijke ontwikkeling zoals die bestaan in de ruimtelijke uitvoeringsplannen is, voor zover ik weet maar ik heb die voorschriften nu niet bij , rekening gehouden met die wettigheidsvraag en zal inderdaad geen volledig blokkering van het gebied worden aangegeven, waarbij niets mogelijk is tot er een gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan is. Naar mijn aanvoelen rijst die vraag dus niet voor de afbakening van Brugge.
De voorzitter : De heer Vandaele heeft het woord.
De heer Wilfried Vandaele : Mijnheer de minister, het was een zeer verhelderende uitleg. Ik dank u.
De voorzitter : Mevrouw Brouwers heeft het woord.
Mevrouw Karin Brouwers : Mijnheer de minister, ik dank u en uw ambtenaar voor het zeer uitgebreide en zeer duidelijke antwoord. U hebt aangegeven dat er een oplossing kan zijn, maar die zal er dus decretaal moeten komen, op uw initiatief of het onze. We moeten misschien de komende maanden eens bekijken wat u misschien nog allemaal aan het decreet wilt veranderen. Ik denk dat we dit antwoord in Leuven uitgebreid onder de loep zullen nemen.
De heer Bart Martens : Ik zie hier veel parallellen met de afbakeningen van gebieden voor het Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN), die door de Raad van State onderuit waren gehaald, wat we de vorige legislatuur ook hebben moeten repareren met een soort reparatiedecreet. Dat die gebieden onwettig waren verklaard door de Raad van State, had ook implicaties voor de vergunningen of beperkingen in vergunningen die daarop waren gebaseerd.
De voorzitter : Het incident is gesloten.