Commissie voor Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Decreetsevaluatie, Inburgering en Toerisme
Vergadering van 02/07/2013
Vraag om uitleg van de heer Marnic De Meulemeester tot de heer Geert Bourgeois, viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand, over het toekennen van een opdracht door het IVA Facilitair Management voor de EPB-certificatie van gebouwen van de Vlaamse overheid in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest
- 1857 (2012-2013)
De voorzitter : De heer De Meulemeester heeft het woord.
De heer Marnic De Meulemeester : Op 8 mei 2012 schreef het intern verzelfstandigd agentschap (IVA) Facilitair Management een openbare aanbesteding uit voor het opstellen van EPB-certificaten (energieprestatie en binnenklimaat) voor de openbare gebouwen van de Vlaamse overheid in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Uit bijlage 2 van de aanbesteding blijkt dat het gaat om een vijftiental gebouwen.
Voor deze aanbesteding dienden zich vier kandidaten aan. Op 25 maart 2013 werd die opdracht gegund aan de firma Ibam NV uit Charleroi voor een totaalbedrag van maar liefst 645.342,82 euro. Dit komt neer op 3441 euro per certificaat. Dat bedrag lijkt op het eerste zicht disproportioneel hoog voor de uit te voeren opdracht wegens een aantal redenen.
Zo valt uit de gemotiveerde gunningsbeslissing op te maken dat dit bedrag 80 procent boven de oorspronkelijke raming lag. Daarom werd door het Agentschap Facilitair Management (AFM) een bijkomende prijsverantwoording gevraagd. Ondanks deze twijfels werd de opdracht toch gegund aan deze prijs.
In hetzelfde bestek werd eveneens een opdracht gegund voor energieprestatiecertificaten ( EPCs) van gebouwen van de Vlaamse overheid in het Vlaamse Gewest. Deze opdracht werd gegund aan 609 euro per certificaat, meer dan vijf keer minder als voor de opdracht voor de gebouwen in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Dat prijsverschil lijkt niet objectief verklaarbaar, integendeel, de opdracht voor gebouwen in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest lijkt net meer kostenefficiënt te kunnen verlopen aangezien er geen verre verplaatsingen tussen de gebouwen nodig zijn. Het is dan ook zeer merkwaardig dat de prijs van deze laatste opdracht veel hoger ligt.
Uit een antwoord van mevrouw Evelyne Huytebroeck, minister van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering, in de commissie Leefmilieu van het Brusselse Hoofdstedelijke Parlement op 13 april 2013, blijkt dat de gemiddelde prijs van een EPB-certificaat in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest schommelt tussen 150 euro en 500 euro voor een woning, afhankelijk van de grootte en beschikbaarheid van geografische documentatie. Uit een rondvraag van mezelf bij energieconsulenten blijkt eveneens dat de marktconforme prijs voor de EPB-certificatie van gebouwen op 600 à 800 euro per certificaat ligt.
De gezamenlijke certificeringen van een groot aantal gebouwen en de beschikbaarheid van planmatige documenten elementen die duidelijk aanwezig zijn in de opdracht van de IVA Facilitair Management zorgen voor een verlaging van deze gemiddelde prijs. Rekening houdend met deze elementen lijkt een prijs van 3411 euro per certificaat en een totaalprijs van ongeveer 645.000 euro voor deze opdracht disproportioneel hoog.
Minister, op basis van welke criteria is de desbetreffende opdracht gegund aan Ibam NV?
Hoe valt het aanzienlijke verschil per certificaat tussen de gemiddelde prijzen voor EPB-certificering in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, zijnde 200 à 800 euro, en die van de toegekende opdracht, zijnde 3411 euro, te verklaren?
Acht u de prijs waaraan deze opdracht gegund is disproportioneel hoog?
Welke mogelijkheden heeft het IVA Facilitair Management om deze opdracht eventueel opnieuw aan te besteden volgens prijzen die marktconform zijn?
De voorzitter : Minister Bourgeois heeft het woord.
Minister Geert Bourgeois : Ik wil het even hebben over de wetgeving waarmee we hier geconfronteerd worden. Mijnheer De Meulemeester, de basis van de regelgeving wordt gevormd door de EU-richtlijn betreffende de energieprestatie van gebouwen die moet worden omgezet in intern recht. Bij het Vlaamse Gewest is dat al vroeg gebeurd met het besluit van 20 april 2007 waardoor de EU-richtlijn in werking kon treden op 1 januari 2009. Op 1 januari 2009 moest in alle openbare gebouwen in het Vlaamse Gewest een certificaat ophangen.
Die initiële richtlijn is intussen herzien in 2010 alsook de Vlaamse regelgeving. De Brusselse regelgeving is in werking getreden met een besluit van 27 mei 2010 met als deadline om in de openbare gebouwen de certificering aan te brengen vanaf 1 juli 2011. In 2011 was er een voorlopige versie van het protocol van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, de handleiding met regels voor het opstellen van een EPB-certificaat.
Het Brussels Instituut voor Milieubeheer (BIM) heeft in de loop van 2011 diverse opleidingen georganiseerd. Uit deze opleidingen bleek dat de Brusselse regelgeving zeer complex was en verschillende technische maatregelen en aanbevelingen bevatte die de procedure voor het certificeren van gebouwen bemoeilijken.
De bevoegde minister, Evelyne Huytebroeck, stelde op 6 december 2012 in de commissie Leefmilieu van het Brusselse Parlement dat de procedure voor implementatie van de regelgeving nog aan de gang is, dit terwijl een en ander in werking trad. Op 1 juli 2011 moesten de certificaten ophangen in de gebouwen.
Pas in de week van 17 april 2013 startte het BIM met de behandeling van sommige in 2012 ingediende dossiers voor de opmaak van certificaten. Voor sommige dossiers betekende dit 400 dagen vertraging hoewel het reglementaire protocol voorzag in een behandeling van 10 dagen. Minister Huytebroeck gaf in de zitting van 16 april 2013 van de commissie Leefmilieu van het Brusselse Parlement details, cijfers en uitleg over die vertraging.
Op 20 juni 2013 is een nieuw protocol tot stand gekomen en gepubliceerd op de website van het BIM waardoor de volledige procedure voor het opstellen van een EPB-certificaat nog maar twee weken duidelijk is. De uitvoering van het besluit van 25 mei 2010 is intussen al met drie jaar verschoven. Intussen is het 2013. De EPB-certificaten hadden al opgesteld moeten zijn in 2011.
Het AFM heeft op 31 oktober 2011 in uitvoering van het besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering een eerste keer een opdracht voor EPB-certificering van de gebouwen van de Vlaamse overheid gepubliceerd. Daarop is geen enkele inschrijving binnengekomen.
Op 8 mei 2012 is een nieuwe opdracht voor een raamovereenkomst geopend. Het ging om een openbare aanbesteding. Er waren twee percelen opgenomen, waaronder een voor het Vlaamse Gewest. Dat perceel betreft de opdracht voor de gebouwen in het Vlaamse Gewest en is opgenomen omwille van de herziening van de Vlaamse regelgeving. Deze nieuwe regelgeving bepaalt dat gebouwen met een oppervlakte vanaf 500 vierkante meter moeten worden gecertificeerd. Voordien was dit verplicht voor gebouwen met een oppervlakte vanaf l000 vierkante meter. Later zullen in Vlaanderen opnieuw kosten gemaakt moeten worden wanneer de Vlaamse norm wordt verlaagd naar 250 vierkante meter. Daardoor zal opnieuw een procedure nodig zijn.
Het tweede perceel voor het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest slaat op gebouwen vanaf 1000 vierkante meter in Brussel omdat de Brusselse regelgeving een certificaat oplegt vanaf 1000 vierkante meter. Daar is een minimale afname gegarandeerd. Dat zijn de gebouwen die onder de verantwoordelijkheid vallen van het AFM. Dat is de minimale afname die in dat bestek opgenomen is, dat is niet onbelangrijk, in het licht ook van mijn verdere antwoord.
Er zijn voor de EPB-certificatie vier offertes ontvangen in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Twee waren niet conform en kwamen gewoon niet in aanmerking. De andere twee hadden prijzen die zeer ver afweken van de raming van het agentschap. De ene zat 60 procent onder de raming, de andere 80 procent erboven. U kent de wetgeving op de overheidsopdrachten: in geval van abnormale prijzen moet de aanbestedende overheid verantwoording vragen. De wet zegt niet wat een abnormale prijs is, maar in de praktijk hanteren we een maximale afwijking van 20 procent.
Het AFM heeft de verantwoording gevraagd. Het bedrijf met de laagste inschrijving, namelijk 60 procent onder de raming, heeft niet geantwoord. Het is wel de instigator van deze vraag om uitleg. Het vindt de prijs veel te hoog, verder heeft het zijn prijs niet verantwoord. Het bedrijf met de hoogste prijs reageerde wel. Het agentschap heeft die prijs aanvaard, na een afweging in het gunningsdossier. Er werd gelet op de specifieke omstandigheden voor het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en de complexe nieuwe regelgeving.
Op de eerste aanbesteding heeft geen enkel bedrijf gereageerd. Het protocol van Brussel is pas dit jaar op zijn pootjes gevallen. Het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest heeft al die tijd met een onduidelijk protocol gewerkt. Dat veroorzaakte problemen. Er was nogal wat discussie over de juiste interpretatie, er was geen begeleidend kader door het Brussels Instituut voor Milieubeheer uitgewerkt, er waren grote verschillen in de marktprijzen, wat bleek uit de offertes. Het valt niet uit te sluiten dat de aannemer een risicomarge heeft ingebouwd omwille van deze onzekerheden.
U mag perceel 1 van het Vlaamse Gewest en perceel 2 van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest niet met elkaar vergelijken. De regelgeving in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest is complexer opgebouwd dan in het Vlaamse Gewest. Zo worden er meer eisen opgelegd, wat impliceert dat de tijdsbesteding voor de opmaak van een certificaat ook groter zal zijn. Dat wordt bewezen door een latere aanbesteding van het domein Leefmilieu, Natuur en Energie (LNE). Daar zal ik u straks cijfers over geven. LNE is niet meegegaan in ons raamcontract voor het Ferrarisgebouw.
Het AFM heeft in zijn raming alles onderschat. Dat heeft mee te maken met de onzekerheden, de wisseling, het trage tijdsverloop. Toch moeten ze de EPB-certificering doen. Er staan zware boetes op het ontbreken van een certificaat: die lopen op tot 25.000 euro en ultimo zijn er zelfs gevangenisstraffen. De certificering moet in orde zijn. Het AFM moest natuurlijk die aanbesteding doen.
Er is een bijkomend element. Alleen voor de gebouwen van het AFM zijn alle plannen beschikbaar. Van gebouwen die onder andere entiteiten vallen, zijn er niet altijd plannen. Dat drijft de kosten van de certificering op. Dat zijn geen kleine gebouwen natuurlijk, het gaat om gebouwen van vele tienduizenden vierkante meter. De kostprijs wordt daardoor enorm opgetrokken.
Op basis van die argumenten en met de gemaakte afwegingen heeft het AFM, dat is een gedelegeerde opdracht, finaal de gunning gedaan aan de enige regelmatige inschrijver.
Achteraf dat toont aan dat de prijzen gewone marktprijzen zijn heeft het departement LNE voor de opmaak van een EPB-certificaat van het Ferrarisgebouw een aparte aanbesteding uitgeschreven. Dat leidde tot een vergelijkbare prijs van 2613 euro ten opzichte van 2678 euro via het raamcontract van het AFM. Het AFM heeft meer vereisten gesteld en gegevens gevraagd aan de certificeerder dan LNE.
Los van de Brusselse regelgeving wil ik erop wijzen dat de prijs ook bepaald wordt door de oppervlakte, door de technische specificiteiten van kantoorgebouwen waaronder de HVAC-installaties ( heating, ventilation and airconditioning), de computers, de keukeninfrastructuur en dergelijke. U mag absoluut niet gaan vergelijken met woningen. De certificering van zon gebouw is veel complexer. Er zijn gebouwen van veel meer dan duizend vierkante meter. Het Boudewijngebouw met zijn computerzalen en HVAC-uitrusting heeft een oppervlakte van 55.000 vierkante meter. Dat is geen woning waar het certificaat op een drafje kan worden geleverd.
Het AFM heeft de gunning gemotiveerd aan de hand van al die elementen. Het gaat over een raamcontract voor een periode van vier jaar met een mogelijkheid tot jaarlijkse opzegging. Het agentschap zal van die mogelijkheid gebruik maken. De aanbesteding is gebeurd zoals ik u geschetst heb, in een vrij onzeker kader en onvoldoende protocol. Er is nu pas een nieuw protocol, waardoor de aanbesteding aan andere normen moet voldoen. Hopelijk blijft het kader nu een tijdje stabiel in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Het AFM zal een nieuw bestek opmaken voor de opdrachten die later moeten worden uitgevoerd.
Het AFM gaat er daarbij wel van uit dat het BIM zijn engagementen nakomt om tegen einde 2013 alle nodige hulpmiddelen en methodieken beschikbaar te stellen. Voor de huidige opdracht wordt enkel voor de gegarandeerde minimumhoeveelheid van veertien gebouwen een EPB-certificaat opgesteld. Dat staat zo in het bestek, de rest moet niet worden gegund. Op de huidige markt is het verstandiger om alleen de minimumafname te gunnen en voor de rest van de gebouwen naar een betere prijs te streven.
In eerste instantie zullen zeven EPB-certificaten worden opgesteld als test van de prijzen die zijn overeengekomen bij de gunning. Dat is een forfaitair bedrag per certificaat, vergelijkbaar met de prijs van LNE, dat achteraf gunde. De EPB-certificaten moeten voldoen aan de gewijzigde regelgeving zodat ze zeker geldig zijn en blijven.
Op basis van de eerste zeven certificaten zal er een gedetailleerd overzicht van de prestaties worden bijgehouden. Hieruit zal moeten blijken of het opstellen van een EPB-certificaat effectief eenvoudiger is in de feiten dan geraamd werd in de aanbesteding, en minder tijd vergt. Desgevallend kan voor de zeven resterende, met een gegarandeerde minimale afname, een korting worden toegestaan door het bedrijf.
Niet gunnen zit er op dit ogenblik mijns inziens niet in. Een aannemingsovereenkomst kan natuurlijk altijd verbroken worden. Dat kan eenzijdig gebeuren, maar dan moeten schadevergoedingen worden betaald. De wet bepaalt niet om welke vergoedingen het gaat. De wet heeft het, zoals u weet, over de geleden schade en de gederfde winst. Dat is wat artikel 1794 van het Burgerlijk Wetboek ook zegt. Dat risico lopen, is hier niet aan de orde, temeer omdat het bestek toelaat om tegen het einde van het eerste jaar op te zeggen, omdat we maar verplicht zijn om de minimumafname te doen, omdat werd afgesproken dat na de eerste zeven van de minimumafname die tegen een forfaitaire prijs gebeuren, een evaluatie zal gebeuren en omdat elk bedrijf op elk moment een korting kan verlenen.
Dat is de situatie van een complex dossier dat gebotst is op de complexiteit, de instabiliteit en de wijzigingen van de regelgeving in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Maar ik voeg hieraan toe dat we natuurlijk niet de fout mogen begaan om onze grote gebouwen in Brussel te vergelijken met eerder kleine gebouwen, laat staan met EPB-certificaten voor woningen en kleine kantoren.
De voorzitter : De heer De Meulemeester heeft het woord.
De heer Marnic De Meulemeester : Minister, ik dank u voor het uitgebreide antwoord, maar u zult begrijpen dat er toch nogal wat ongerustheid was bij het vergelijken van de prijzen toen er vier offertes waren en er uiteindelijk nog twee overbleven. De eerste zat 60 procent onder de geraamde prijs, de tweede 80 procent erboven. Dat lijkt me toch een bijzonder groot verschil voor een toch wel belangrijk gebouwencomplex dat met heel veel openbaar geld te maken heeft. Er was dus ongerustheid en dat was ook de reden voor het stellen van deze vraag. Ik weet dat het dossier heel complex is door de verschillende regelgevingen die in de loop van de jaren gewijzigd zijn tussen de Vlaamse overheid en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Het stemt me tevreden dat voor het nieuwe bestek voor toekomstige opdrachten het kader gestabiliseerd is en we dergelijke toestanden niet meer zullen meemaken. Ik zou er toch willen op aandringen dat het dossier nauwgezet opgevolgd wordt en dat er alles aan gedaan wordt om de mogelijke kortingen na het eerste jaar te krijgen, want het gaat om een serieus bedrag dat uiteindelijk 80 procent boven de geraamde prijs ligt en dat mogen we toch bijzonder uitzonderlijk noemen. Het is bij mijn weten nog niet dikwijls voorgevallen dat we met dergelijke toestanden te maken krijgen. We mogen niet vergeten dat dit alles door de belastingbetaler gedragen moet worden.
De voorzitter : Minister Bourgeois heeft het woord.
Minister Geert Bourgeois : Mijnheer De Meulemeester, het bedrijf dat de gunning heeft binnengehaald voor LNE en dat een prijs in dezelfde grootteorde geboden heeft, is een ander bedrijf. Het is niet één van de twee, maar een derde bedrijf.
Ik heb ook als opdracht meegegeven aan het AFM om hier met de grootste zorg mee om te gaan, want ik kende het dossier natuurlijk niet tot aan uw vraagstelling, dit is volledig gedelegeerd. Vandaar ook dat gezegd wordt: opzeg na een jaar en nu alleen de minimale afname. We bekijken voor het tweede deel van de eerste veertien om een zo groot mogelijke korting binnen te halen. De verantwoordelijken van het agentschap hebben hier trouwens meegeluisterd, ze zullen deze bezorgdheid dus wel degelijk meegenomen hebben.
De voorzitter : De heer Vanden Bussche heeft het woord.
De heer Marc Vanden Bussche : Ik denk dat we hier één belangrijke les uit moeten trekken. De minister wees op het belang van het kunnen beschikken over de plannen. Zowel de lokale besturen als de Vlaamse overheid moet er strikt op toezien dat alle plannen worden ingescand en heel zorgvuldig worden bewaard. Die mogelijkheid bestaat nu. Op die manier kunnen we in de toekomst duurdere operaties als deze vermijden.
Minister Geert Bourgeois : Wat de gebouwen betreft onder mijn verantwoordelijkheid, dus in het AFM, hebben we die allemaal. Een aantal gebouwen worden volledig beheerd door het departement of de entiteit en vallen niet onder het AFM, en daarvan hebben we helaas moeten vaststellen dat de plannen niet bestaan. Het probleem is dus niet dat ze niet worden ingescand, wel dat ze ze niet hebben. Het is evident dat dat de kost verhoogt. Als het over een kleine woning gaat, kan ik me voorstellen dat de certificator daar niet veel last van heeft, maar als het over gebouwen van 20.000 of 30.000 vierkante meter gaat, is het natuurlijk niet zo eenvoudig.
De voorzitter : De vraag om uitleg is afgehandeld.