Commissie voor Economie, Economisch Overheidsinstrumentarium, Innovatie, Wetenschapsbeleid, Werk en Sociale Economie
Vergadering van 16/05/2013
Vraag om uitleg van de heer Matthias Diependaele tot mevrouw Ingrid Lieten, viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Innovatie, Overheidsinvesteringen, Media en Armoedebestrijding, over Innovatief Aanbesteden
- 1433 (2012-2013)
De voorzitter : De heer Diependaele heeft het woord.
De heer Matthias Diependaele : Innovatief Aanbesteden heb ik leren kennen toen ik hier in 2009 aankwam. Ik zag er heil in, maar sindsdien is er weinig uitgekomen. Minister, ook voor u is het blijkbaar een heel moeilijk concept om juist in te vullen. In mijn ogen is het geflopt, wat heel jammer is. Daarmee heb ik niet gezegd dat er geen goede redenen kunnen zijn waarom het zo moeilijk is, zowel juridisch als cultureel, maar het is toch jammer dat we er geen beter instrument van kunnen maken.
Innovatief Aanbesteden wil een kader creëren waarbinnen de overheid en de bedrijfswereld samen innovatieve oplossingen kunnen ontwikkelen voor bepaalde uitdagingen van de overheid. Er is binnen het Agentschap voor Innovatie door Wetenschap en Technologie (IWT) een kenniscel Innovatief Aanbesteden. In 2008 werd het programma opgestart voor een periode van twee jaar, met een niet onaanzienlijk budget van 10 miljoen euro.
Begin 2011 werd het programma verlengd voor een periode van twee jaar zodat de verdere uitrol van de precommerciële trajecten kon worden ondersteund. In uw beleidsbrief 2012-2013 stond: De Vlaamse Regering dient nu een beslissing te nemen over de verderzetting van het programma. De snelle uitbouw van het innovatief aanbesteden wordt momenteel bemoeilijkt door het beperkt juridisch kader. Dat beperkt juridisch kader is al een van de eerste knelpunten.
Een beetje verder in de beleidsbrief staat: Tegen begin 2013 dient het programma verlengd te worden zodat de verdere uitrol van de pre-commerciële trajecten kan ondersteund worden. Ook in het Nieuw Industrieel Beleid van minister-president Peeters staat dat door Innovatief Aanbesteden een actieplan zal worden opgesteld om een operationeel instrument uit te werken om niet enkel de precommerciële trajecten met een hoog O&O-gehalte (onderzoek en ontwikkeling) te initiëren, maar om er ook voor te zorgen dat het aandeel aankopen met een innovatief karakter stijgt. Dat is het uiteindelijke doel.
Op 12 april 2013 stond de teller op de webstek op vier projecten in voorbereidingsfase, zeven projecten in precommercieel traject en twee geplande projecten. Gelet op de moeilijke financiële situatie is het van belang ervoor te zorgen dat de ingezette financiën goed terechtkomen. Dat hebben we al meerdere keren gezegd. De vraag is dan of die 10 miljoen euro voor een zo beperkt aantal projecten wel de juiste keuze is.
Door welke concrete problemen wordt de uitbouw van het innovatief aanbesteden bemoeilijkt? Wat houdt het beperkt juridisch kader precies in? Wanneer zal de Vlaamse Regering een beslissing nemen over de voortzetting van het programma? In de beleidsbrief stond dat die keuze moest worden gemaakt. Kunt u al meer details geven over het voorstel dat u zult doen?
De belangrijkste conclusies voor de periode 2008-2010 zaten vervat in de nota aan de Vlaamse Regering met betrekking tot de verlenging van het actieplan voor de periode 2011-2012. Daarin stonden enkele suggesties, zoals de suggestie om de innovatieplatformen in de tijd beperkt te houden en de vaststelling dat de periode tussen het eindrapport en de opmaak van een precommercieel bestek te groot is. Werd rekening gehouden met deze suggesties? Is daar al iets aan gedaan?
De meeste projecten liepen intussen substantiële vertragingen op of werden alsnog stopgezet of on hold geplaatst. Concrete realisaties van Innovatief Aanbesteden blijven eigenlijk uit. Er zijn niet echt heel grote succesverhalen over te vertellen. Wanneer en hoe hoopt u tot de versnelde uitrol van de precommerciële trajecten te komen? Wanneer kunnen we met een aantal projecten landen?
Wat is de stand van zaken van het actieplan opgesteld door Innovatief Aanbesteden binnen het Nieuw Industrieel Beleid van minister-president Peeters om te komen tot een groter aandeel aankopen met een innovatief karakter?
De voorzitter : De heer Van Malderen heeft het woord.
De heer Bart Van Malderen : Ik sluit me graag aan bij de vraag. Indien de heer Bothuyne hier zou zijn, zou hij het ook doen, want er zijn in deze commissie wel een aantal watchers van het project. Dat is niet te verwonderen: we hebben altijd gezegd dat Innovatief Aanbesteden een heel interessante brugfunctie kon vervullen om vanuit de overheid een gecommercialiseerde innovatie in het bedrijfsleven mogelijk te maken. De heer Diependaele heeft net enkele analyses gegeven.
Minister, ik kijk uit naar uw antwoord. Ik wil er wel nog aan toevoegen dat er sinds 2008, toen het programma werd opgestart, en vandaag wel een algemene maatregel is geweest om op alle administraties een besparing in te voeren. Als je dan iets hebt dat als cultureel ik wik mijn woorden vreemd of minstens nieuw wordt beschouwd, zou het kunnen dat de neiging groter is om net daar te besparen of om er minder aandacht aan te besteden. Als dat zo zou zijn, moeten we er bijzonder goed over nadenken hoe we dat kunnen bijsturen.
De voorzitter : Minister Lieten heeft het woord.
Minister Ingrid Lieten : Ik zal zo goed mogelijk proberen te antwoorden, want het is inderdaad een zorgenkindje.
Innovatief Aanbesteden is het proces waarbij de overheid diensten, processen of producten die nog niet op de markt beschikbaar zijn, zou willen aankopen. Het is dus een vrij uniek proces dat het mogelijk maakt voor bedrijven om samen met de overheid op zoek te gaan naar innovatieve oplossingen voor allerlei maatschappelijke uitdagingen. Ook de Europese Commissie staat daar volledig achter.
Het proces verloopt in verschillende fasen. Wanneer een bepaalde behoefte geïdentificeerd is door een overheidsinstelling, wordt als eerste stap een innovatieplatform opgericht. Daarin gaan bedrijven en kennisinstellingen samen met de overheid op zoek naar mogelijk al bestaande oplossingen. Dit is de eerste check: de marktconsultatie. Als hieruit blijkt dat de nodige oplossingen nog niet beschikbaar zijn of dat men nog verder onderzoek nodig heeft om aan de specifieke noden te voldoen, wordt in een tweede fase een precommercieel traject opgestart. Daarin wordt een opdracht van O&O geformuleerd. De uitvoering van deze opdracht wordt mede gefinancierd door het IWT. Belangrijk hierbij is dat een dergelijke opdracht buiten het toepassingsgebied van de overheidsopdrachtenreglementering valt. De risicos en kosten van de ontwikkeling worden verdeeld tussen de overheid en de bedrijven, wat maakt dat de precommerciële aanbesteding zich ook onderscheidt van een loutere subsidiëring van een gewoon O&O-project. De resultaten van een O&O-opdracht zijn in principe een aantal prototypes van de gewenste oplossing. Die prototypes zouden vervolgens door de aanbestedende overheid moeten worden getest. De specificaties van het meest geschikte prototype vormen dan de basis voor de derde fase, de commerciële fase. Dan gaat men naar een klassieke aanbestedingsprocedure waarbij men een oproep lanceert naar de bedrijven opdat zij de meest geschikte oplossing uit de tweede fase zouden aanreiken. Alle bedrijven kunnen inschrijven op deze aanbesteding. Dit is de traditionele beschrijving van het instrument.
Ik geef nu de historiek. De Vlaamse Regering heeft in 2008 haar goedkeuring gegeven. Hiertoe werd bij het IWT een kenniscentrum opgericht. Dit had als doel projecten te initiëren en te begeleiden binnen alle dertien beleidsdomeinen van de Vlaamse overheid. Er werd 10 miljoen euro beschikbaar gesteld voor de voorbereiding en de cofinanciering van die onderzoeksopdrachten. Voor het kenniscentrum was er 435.000 euro voor werkingsmiddelen beschikbaar. De kosten voor de personeelsinzet worden tot nu toe opgevangen binnen de beschikbare middelen van het IWT. In 2011 werd de opstartfase binnen de bestaande middelen verlengd tot eind 2012. Beleidsmatig wordt Innovatief Aanbesteden erkend als een belangrijk instrument om de rol van de overheid als partner in innovatie te versterken of om het brengen van producten naar de markt te versnellen. Ook in het Nieuw Industrieel Beleid is Innovatief Aanbesteden opgenomen als beleidsinstrument. Het is ook opgenomen in de beheersovereenkomst.
Waarom loopt het nu niet op het terrein? We moeten vaststellen dat er heel wat tegengestelde juridische doelstellingen samenkomen in dit project, en dat er ook verschillende juridische wetgevingen ten dele met elkaar conflicteren of dan toch zeker niet elkaar vooruithelpen.
In 2008 was dit een totaal nieuw terrein. Het IWT heeft een nieuwe en concrete methodologie uitgewerkt voor het uitrollen van precommerciële trajecten. Aangezien daarvoor geen specifiek juridisch kader was, heeft men rekening gehouden met de algemene rechtsbeginselen die altijd moeten worden toegepast. Je kunt nu wel zeggen dat de wetgeving op de overheidsopdrachten niet van toepassing is, maar de algemene rechtsbeginselen, die dezelfde waarden en doelstellingen als de wetgeving op de overheidsopdrachten willen realiseren, zijn wel van toepassing. Er is het transparantiebeginsel: de overheid moet in al haar daden transparant zijn. Het gelijkheidsbeginsel schrijft voor dat iedereen die zich in dezelfde positie bevindt op dezelfde manier door de overheid moet worden behandeld. Men heeft geprobeerd om een nieuwe methodologie uit te bouwen waarin men wel degelijk rekening houdt met deze algemene rechtsbeginselen omdat de uiteindelijke beslissing van de overheid zou kunnen worden aangevochten. Men heeft daarbij rekening gehouden met interne en externe juridische expertise. De afwezigheid van een specifiek reglementair kader heeft aanleiding gegeven tot vertragingen. De voorstellen voor die precommerciële trajecten hebben meestal een negatief advies gekregen van de Inspectie van Financiën, omdat er sprake was van onduidelijkheden, en dat zeer specifiek wat de juridische context betreft.
Samengevat is er sprake van twee discussiepunten. Er is de restrictieve interpretatie door de Inspectie van Financiën van artikel 78 van het KB van 8 januari 1996. Dit artikel handelt, zoals u wellicht weet, over het verbod op concurrentievervalsing op grond van voorkennis. Dat ligt zeer gevoelig. In een innovatieplatform worden in een eerste stap bedrijven samengebracht, en het is de bedoeling dat bedrijven en kennisinstellingen samen gaan bekijken of er al iets op de markt aanwezig is of niet. In heel dat traject is de kennis die er bij de bedrijven aanwezig is, eigenlijk nodig, maar dat is voor de bedrijven ook een zeer hachelijke positie, want dan lopen ze het risico dat ze in een latere fase van de procedure moeten worden geweerd wegens het mogelijke voorkennisrisico.
Het andere discussiepunt is dat van het precommercieel aanbesteden in relatie tot de staatsteunregeling. Ook dat zit opnieuw op het spoor. Ik kan een uitgebreide juridische analyse van zeven paginas bezorgen aan de leden die daarop willen inzoomen.
In ieder geval zijn we nu zo ver dat de uitgewerkte aanpak wel voldoet aan die twee regels. Juridisch is dit dus correct, maar daardoor werkt het in de praktijk misschien minder goed. Dat is toch enigszins mijn appreciatie.
Ondertussen hebben we wel, in samenwerking met de afdeling Overheidsopdrachten van Bestuurszaken en in overleg met het kabinet van Begroting, een dialoog kunnen opzetten met de Inspectie van Financiën, waarbij we een verduidelijking hebben gegeven met betrekking tot de juridische context. Ik hoop dan ook dat we daarmee de vertragingen die we in het verleden hebben gekend door juridische hinderpalen, enigszins kunnen oplossen.
Ik wil er ook op wijzen dat de Europese Commissie eigenlijk ook wel worstelt met die problemen. Ze heeft onze Vlaamse aanpak gekozen voor het Europese aanbestedingsproject Smart@Fire, waarbij op Europese schaal via een procedure van innovatief aanbesteden intelligente brandweerpakken zullen worden aangekocht. Ook de Europese Commissie zoekt naar de juiste aanpak. Ze heeft gekozen voor de onze, omdat ze denkt dat wij daar het verst mee staan, maar op dat vlak zijn we enigszins kritisch.
Dan kom ik tot de huidige status van het programma. Tot op heden werden drie projecten succesvol afgerond, ondanks alles. Er is het project van een innovatieve oogscreener voor Kind en Gezin. Kind en Gezin gebruikt die actief in alle 330 consultatiebureaus in de diverse Vlaamse provincies. Er is het monitoren van bouwputten voor de afdeling Geotechniek van het Departement Mobiliteit en Openbare werken. Er werden drie prototypes van permanente en online monitoringsystemen ontwikkeld voor veiligheidsparameters tijdens openbare werken. Die monitoringsystemen zijn voldoende robuust en betrouwbaar gebleken om te worden ingezet in werfomstandigheden bij alle types ondergrond en bouwputten. Ook is er het project van het persoonlijk ontwikkelingsplan voor de VDAB. Dat persoonlijk ontwikkelingsplan is een digitaal instrument dat de burger op elk moment in zijn leven ondersteunt bij het nemen van loopbaanbeslissingen. Voor dit project werden, na het innovatieplatform, mock-ups ontwikkeld. Die mock-ups hebben aangetoond dat de ontwikkeling van een dergelijk platform niet los kan worden gezien van de andere ontwikkelingen binnen het VDAB-instrumentarium. De verdere ontwikkeling wordt dan ook binnen de VDAB geïntegreerd met de andere ontwikkelingen aangepakt. Dit zal dus niet verder als een innovatieve aanbesteding in de laatste fase op de markt worden uitgerold.
Dan zijn er nog negen projecten die zich allemaal in een min of meer vergevorderd stadium van uitvoering bevinden. Voor de projecten van het Vlaams e-boekplatform en het energieneutraal bouwen werd de precommerciële aanbesteding toegewezen en zijn de prototypes in ontwikkeling. Voor de projecten van de duurzame glastuinbouw, de school voor de toekomst en het complementaire muntsysteem zijn de bestekken gelanceerd en moet de uitvoerder nog worden toegewezen. Voor vier projecten, namelijk Spraak- en Taaltechnologisch Ondertitelen in het Nederlands (STON), Visueel Vlaanderen, het project van de laadstations voor elektrische fietsen en het tweede deel van het project van het energieneutraal bouwen, is het bestek voor de precommerciële aanbesteding in opmaak. Ten slotte zijn er nog de projecten die zich nog bevinden in de eerste fase, die van de marktconsultatie, namelijk dat van de hydrografische peilingen en de katalytische ecoaankopen.
Wat is nu mijn evaluatie? Dit verloopt toch wel stroef en moeizaam. Ik vind dat de resultaten tot op heden onder de verwachtingen blijven. Ongeveer een jaar geleden heb ik daarom aan het IWT gevraagd een kritische doorlichting te laten maken door een externe partij, en ook zelf een SWOT-analyse (strengths, weaknesses, opportunities, threats) uit te voeren. De doorlichting werd uitgevoerd door Addestino. Het rapport werd op 13 februari 2012 aan het IWT overgemaakt. Het bracht nog een aantal pijnpunten aan het licht, naast de juridische knelpunten die ik al opsomde.
Kort samengevat zijn de bevindingen van die externe doorlichting de volgende. De nadruk bij de aanpak ligt misschien te sterk op het juridische en technische karakter van innovatief aanbesteden. Die aanpak is te weinig commercieel gericht. Men spitst zich te veel preventief toe op juridisch-technische details om latere problemen te vermijden. Dat leidt tot een terughoudendheid bij de aanbestedende overheden. Om juridische redenen wordt dan misschien niet het juiste of meest geschikte project geselecteerd. De procedure is ook zwaar en lang, zodat dit niet zo aantrekkelijk is voor de bedrijven. Het duurt dus te lang om van een idee tot een finale commerciële aanbesteding te komen.
Deze knelpunten lijken me allemaal enigszins verband te houden met elkaar: doordat men al die stappen moet zetten, duurt het lang. Ik begrijp dat onze administraties dat zeer juridisch bekijken. Dat moeten ze sowieso doen bij elke aanbesteding, omdat bij elke aanbesteding het risico bestaat dat iemand naar de Raad van State stapt, dat ze wordt vernietigd en dat de overheid datgene wat ze nodig heeft om haar werk te kunnen doen, niet kan aankopen en de procedure opnieuw moet beginnen. Die juridische zorgvuldigheid weegt dus heel sterk door bij elke aanbesteding, wat terecht is, maar dus ook zeker bij deze innovatieve aanbestedingen. Dat leidt ertoe dat dit traject misschien niet tot het juiste doel leidt en van de bedrijven toch wel veel geduld en motivatie vergt om tot het einde mee te blijven doen. Dan is er ook nog het grote risico dat bedrijven lopen om uiteindelijk te worden geweerd omdat ze voorkennis zouden kunnen hebben, hoewel ze in het begin enthousiast meededen.
Dat zijn dus fundamentele problemen. Ik vind dus dat er grondig moet worden bijgestuurd. De SWOT-analyse van het IWT bevestigde die knelpunten. Ik heb het IWT dan ook de opdracht gegeven om het proces, de aansturing en de aanpak opnieuw grondig te bekijken. Het IWT heeft hiervoor een werkgroep samengesteld, waarvoor ook leden van de raad van bestuur zich engageren. Ook is het mogelijk een beroep te doen op experts.
Inmiddels heeft het IWT me eind vorige maand een actieplan voorgesteld, met een tiental actiepunten gegroepeerd in vijf grote actielijnen. Ten eerste wil men de bijsturing van het huidige programma Innovatief Aanbesteden bekijken, om in dat huidige traject toch al drempels te kunnen verlagen en de inzetbaarheid te vergroten. Ten tweede wil men bekijken hoe de netwerkuitbouw van de aanbestedende overheden kan worden versterkt om kennis- en ervaringsuitwisseling te bevorderen. Dat is immers de essentie: is dat er niet, dan zal men nooit goede projecten op de markt kunnen brengen. Ten derde wil men bekijken hoe men de bestaande projecten toch nog verder kan versnellen en men het uitrollen en opstarten ervan kan ondersteunen. Ten vierde wil men kijken naar Europese samenwerking en deelname aan Europees gesubsidieerde projecten, om daaruit goede ideeën te halen. Ten vijfde wil men grondiger monitoren, om de kansen voor het innovatief aanbesteden binnen de diverse beleidsdomeinen sneller te kunnen detecteren.
Dit actieplan zal nu aan de werkgroep van de raad van bestuur worden voorgelegd. Ik verwacht de conclusies en de aanbevelingen ervan tegen eind september.
Ik ben eigenlijk van plan, tenzij jullie andere suggesties of beweegredenen kunnen aangeven, om ondertussen een beperkte verlenging van het lopend initiatief tot eind 2013 voor te leggen aan de regering. Zo kan men de toegewezen middelen nog verder realiseren binnen de lopende projecten. We moeten proberen tegen eind 2013 toch een aantal cruciale vernieuwingen door te voeren. Ik blijf voorzichtig. Het is voor ons een prioriteit, ook gezien het Nieuw Industrieel Beleid. We zitten in een kluwen van juridische regels: er zijn de interpretatie en de rol van de Inspectie van Financiën, de interne regels van de Vlaamse overheid die moeten worden bewaakt, de mogelijkheden en de rechtspraak die de Raad van State de voorbije jaren heeft ontwikkeld in verband met aanbesteden. Zowel voor de overheid als voor het bedrijf dat in zon traject wil engageren, is het een juridisch zeer complex traject geworden.
Er zijn twee belangrijke beleidslijnen. Enerzijds is er de overheid die haar koopcapaciteit van producten en diensten wil gebruiken om innovaties te versnellen. Anderzijds moet de overheid, wanneer ze die op de markt brengt, alle spelers op de markt op een gelijke manier toegang verlenen tot die overheidsaanbestedingen. De uitdaging bestaat erin die twee basisuitgangspunten met elkaar te verzoenen in een procedure die ook juridisch steek houdt.
De voorzitter : De heer Diependaele heeft het woord.
De heer Matthias Diependaele : Minister, ik dank u voor uw antwoord. Ik blijf het een goed idee en concept vinden, maar ik heb ook begrip voor de juridische problemen die zich voordoen. Het is dan ook wel grappig dat de Europese Commissie, met de ivorentorenmentaliteit die haar soms kenmerkt, meegaat in een concept dat juridisch perfect in elkaar zit, maar op het terrein helemaal niet of toch zeer beperkt werkt.
Nu, ik blijf achter het systeem en de twee beginselen van transparantie en gelijkheid staan. Ik begrijp de juridische opmerkingen, maar ik hoop dat we tot een evenwicht komen waarbij we die beginselen kunnen vrijwaren. Eigenlijk zou ik liever zeggen dat we voor een concept moeten gaan dat niet meer noodzakelijk aan die juridische beginselen voldoet, maar dan wordt het ook tegengehouden. Daar komt u dus geen stap mee verder.
Ik verklaar mij akkoord met het systeem van het beperkt verlengen van het initiatief. Zo kunnen de lopende projecten alle kansen krijgen die ze verdienen. We moeten dan wel uitzoeken hoe we naar het evenwicht kunnen gaan tussen die juridische problemen en het eigenlijke idee, de goede bedoelingen, die achter dat concept zitten. Het is ondertussen al sinds 2008 dat we iets hebben dat we maar niet kunnen doen draaien. Dat blijf ik wel jammer vinden. Ik heb echter wel begrip voor de juridische problemen.
De voorzitter : De heer Van Malderen heeft het woord.
De heer Bart Van Malderen : Uw antwoord maakt in ieder geval duidelijk dat men ermee bezig is. Dat projecten niet of beperkt worden afgerond, is geen gevolg van het feit dat u er niet mee bezig zou zijn. Dat er een monitoring en evaluatie is, staat buiten kijf.
De vraag is hoe we nu van analyse en conclusies naar doorbraken gaan. Daarbij zal de grootst mogelijke creativiteit aan de dag moeten worden gelegd.
Ik herhaal dat elk van die administraties blijvend zal moeten worden gemotiveerd. Er is natuurlijk een eerste fase van moeilijkheden geweest. Het zou dus best kunnen dat er een aantal afhaken op het moment dat u met Innovatief Aanbesteden bis aankomt. Ik heb er alle vertrouwen in dat het met dezelfde hardnekkigheid zal worden verdedigd als waarmee het vandaag wordt opgevolgd.
De voorzitter : De vraag om uitleg is afgehandeld.