Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed
Vergadering van 09/01/2013
Vraag om uitleg van de heer Bart Caron tot de heer Geert Bourgeois, viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand, over archeologische opgravingen na het arrest van het Hof van Cassatie
- 243 (2012-2013)
De voorzitter : De heer Caron heeft het woord.
De heer Bart Caron : Voorzitter, minister, collegas, deze vraag gaat over een arrest van het Hof van Cassatie en de gevolgen ervan voor het archeologieonderzoek in Vlaanderen. Vreemd genoeg is dat arrest heel lang buiten de scope gebleven, maar het bezit wel een voorgeschiedenis.
In deze commissie heb ik, maar ook onze voormalige collega die nu gouverneur is, de heer Decaluwe, vragen gesteld over deze thematiek. Toen konden we er niet ten gronde op ingaan omdat een juridische procedure liep tussen het bouwbedrijf Paul Huyzentruyt, bekend in West-Vlaanderen als een belangrijke bouwondernemer, en het Vlaamse Gewest over de kosten van een archeologisch onderzoek op een site in de stad Harelbeke.
Ondertussen is het arrest er en is de juridische strijd uitgevochten. Merkwaardig genoeg is het arrest van het hof heel bedreigend voor de toekomst van het archeologisch onderzoek in Vlaanderen, toch als de regelgeving ter zake niet wordt aangepast. In het arrest werd het Vlaamse Gewest in het ongelijk gesteld. Ik zou een aantal citaten kunnen geven uit de stukken en uit de argumentatie van zowel de advocaten van het Vlaamse Gewest als van de bouwondernemer. Ik zal me nu beperken tot één passage, een markante passage uit het arrest, overgenomen door de advocaten: Uit artikel 4, paragraaf 2, van het Archeologiedecreet kan niet afgeleid worden dat de zorgplicht van de eigenaar of de gebruiker van een grond zo ver strekt dat hij op eigen kosten archeologische opgravingen moet uitvoeren alvorens hij stedenbouwkundig vergunde werken kan aanvatten indien de Vlaamse Regering geen gebruik maakt van haar recht om een opgraving tot algemeen nut te verklaren. Het onderdeel dat uitgaat van een andere rechtsopvatting, faalt naar recht.
Ik ben geen jurist, minister, u wel, ik hoop dus dat u mij een goede verduidelijking kunt geven. Zoals ik het lees, als minnaar van de archeologie en het erfgoed in dit land, biedt het huidige Archeologiedecreet, dat zoals we allemaal weten gedateerd is, geen rechtsgrond om de lasten van archeologisch onderzoek, zowel het vooronderzoek als de opgraving, op een niet-beschermde archeologische site bij de bouwheer te leggen. Dat was tot op heden de gangbare manier van werken bij ons.
De draagwijdte van deze uitspraak is enorm en zou kunnen betekenen dat voor archeologisch onderzoek van de voorbije jaren dat ten laste werd gelegd van een bouwheer, de betrokken bouwheer naar de rechtbank trekt om de kosten terug te vorderen van het Vlaamse Gewest. Het kunnen private bouwheren zijn, maar het kunnen ook overheden zijn. Ik denk aan bepaalde overheden in dit land die niet bepaald minnaars van de archeologie zijn. Ik zal geen namen noemen, iedereen in deze zaal weet over welke gemeenten ik het heb. Het is een onwaarschijnlijke dreiging die niet alleen boven de archeologie hangt, maar die ook op het budget van het Vlaamse Gewest rust.
Het legt bovendien ook een grote claim op toekomstig archeologisch onderzoek en de discussie over wie de lasten ervan moet dragen. U kent het veroorzakersprincipe, het is het leidend motief bij ons. Het is ook de afgesproken basishouding in de Conventie van Malta. Ik sta principieel ook achter dat veroorzakersprincipe. Tegelijkertijd zou ik graag willen dat u dat mildert met de oprichting van een soort solidariteitsfonds gefinancierd door alle mogelijke bouwheren met een minimale bijdrage. Zo kan de solidariteit ontstaan. Als iemand toevallig bovenop een archeologische site wil bouwen, moet hij de lasten niet langer alleen dragen. Zo wordt de last verdeeld over alle Vlamingen. Dat is een procedure waar we het al over gehad in deze commissie naar aanleiding van beleidsnotas en het voorontwerp van het vernieuwd Onroerend Erfgoeddecreet.
Minister, er moet in elk geval iets gebeuren. Dit is een heel zware uitspraak, met heel grote gevolgen. Ik zal meteen mijn positie bepalen. Er moet een wettelijke of dus decretale correctie gebeuren om dat te doen. Ik hoop dat het nieuwe Onroerenderfgoeddecreet dat kan regelen. Als dat niet zou lukken, stel ik voor dat we intermediair het bestaande Archeologiedecreet aanpassen. Als u dat wilt, zal ik als parlementslid mijn bijdrage leveren. Dat is mijn rol, decreetgevend werk helpen voorbereiden. Ik wil gerust een voorstel van decreet indienen, eventueel samen met anderen. Ik wil het niet zover drijven. Ik hoop dat u minstens mee de ernstige gevolgen en de draagwijdte van dat arrest wilt inzien. Ik hoop dat u mijn intentie deelt om dat te remediëren vanuit het veroorzakersprincipe.
Hoe interpreteert u deze uitspraak van het Hof van Cassatie?
Is er sinds het arrest iets ondernomen om op korte termijn het archeologisch onderzoek een duidelijk kader te geven, zowel inzake rechtszekerheid als werkbaarheid en financiering?
Welke impact heeft deze uitspraak of kan ze op langere termijn hebben op de archeologische monumentenzorg zoals die nu in Vlaanderen functioneert? Is de continuïteit van de werking verzekerd? Ik heb al een mogelijk scenario geschetst, maar misschien is dat onvolledig of onjuist.
Verwacht u in de nabije toekomst meer gelijkaardige juridische procedures? Zijn die er al? Mijn vraag om uitleg is immers een maand geleden al ingediend. Hebt u daarrond al overleg gehad met bijvoorbeeld de bouwsector?
Plant u nog juridische remediëring van het huidige decreet? Of zet u in op het verwachte nieuwe Onroerenderfgoeddecreet? Zal dit voldoende rechtsgrond bieden? Heeft het arrest van het Hof van Cassatie daar een rol in gespeeld? Tegen wanneer komt die rechtszekerheid er dan?
De voorzitter : Minister Bourgeois heeft het woord.
Minister Geert Bourgeois: Collegas, ik wens u gezondheid, geluk en een vruchtbaar jaar.
Mijnheer Caron, uw vraag heeft betrekking op een belangrijk arrest van het Hof van Cassatie. Ik onderschat de draagwijdte daarvan niet. Het is echter niet zo dat er hierdoor geen rechtskader meer zou zijn voor het beleid inzake archeologie.
Het arrest handelt uitsluitend over de interpretatie van artikel 4, paragraaf 2, van het huidige Archeologiedecreet. Het Hof van Cassatie oordeelt dat deze bepaling geen eigenstandige werking heeft, maar een louter aanvullende rol ten aanzien van de meer specifieke regelingen uit het Archeologiedecreet. Ik verwijs naar de adviesplicht bij welbepaalde vergunningsaanvragen in artikel. Ik kom daar nog op terug omdat de situatie gewijzigd is sinds de verkavelingsaanvraag van Huyzentruyt. Artikel 7 gaat over de verklaring van een opgraving tot algemeen nut; artikel 8 over een toevalsvondst.
De reikwijdte van artikel 4, paragraaf 2, is die van een algemeen uitgangsprincipe, zoals dat van de goede huisvader, waarvan de concrete uitwerking gebeurt in andere bepalingen van het Archeologiedecreet al naargelang de situatie. Het arrest spreekt zich verder niet uit over de andere aspecten van de archeologiewetgeving of sectorale wetgevingen waar deze een impact op heeft zoals ruimtelijke ordening en milieu. Ik ben dan ook niet van mening dat er plots geen kader meer zou zijn voor archeologisch onderzoek.
Het huidig kader bestaat onder meer uit de meldingsplicht bij toevalsvondsten, het bindend advies voor werken in beschermde archeologische zones en het bindend advies voor alle werken van overheden. Met dank aan de heer Van Mechelen is er sinds juni 2009 een verplicht advies voor alle verkavelingen en grote werken van particulieren ingevoerd in de codex. Dat dateert van na de verkavelingsaanvraag van Huyzentruyt, maar biedt een instrument bij grote werken.
Het nieuwe Onroerenderfgoeddecreet zal het een en ander zeker inzake archeologie explicieter en concreter regelen, wat de rechtszekerheid en efficiëntie ten goede zal komen. Men moet geen jurist zijn om door te hebben dat die bepaling veel beter kan worden geformuleerd. Ook de kosten zullen preciezer worden toegewezen aan de diverse betrokken partijen, al naargelang de situatie waarin men zich bevindt. Het principe van het Verdrag van Valletta wordt letterlijk opgenomen: de verstoorder van het bodemarchief moet de kosten van de flankerende maatregelen dragen. De lasten worden evenrediger verdeeld.
Binnen de administratie worden het arrest en de gevolgen ervan juridisch opgevolgd en is intussen actie ondernomen. Een interne richtlijn zegt dat voortaan de motivering van de beslissingen en adviezen beter ingepast moeten worden in het geheel van de archeologiewetgeving en de andere sectorale wetgevingen die van toepassing zijn. We hebben hier destijds gediscussieerd over die situatie naar aanleiding van een vraag of interpellatie van toenmalig collega Decaluwe. Men had toen zorgvuldiger kunnen werken.
Mijn administratie heeft de beschikbare sjablonen voor toelatingen en adviezen aangepast. Voorheen was de motivering van de beslissingen en adviezen immers te eenzijdig toegespitst op het betwiste artikel 4, paragraaf 2. Dat is hier ook de achillespees gebleken in deze procedure.
Er is sindsdien op dergelijke grond geen enkele procedure meer ingeleid. Ik kan natuurlijk niet in de toekomst kijken. Het is mijn bedoeling om zo snel mogelijk de decretale regelgeving te veranderen. Zoals u weet, zet ik volledig in op het nieuwe Onroerenderfgoeddecreet. Ik wil dat zo snel mogelijk afronden.
De voorzitter : De heer Caron heeft het woord.
De heer Bart Caron : Minister, ik zou graag uw relatief positieve antwoord delen, maar ik maak me ongerust.
Artikel 4 is gebruikt voor het optreden van het agentschap. Daarbij bleek de eigenstandige werking van dat artikel een onvoldoende basis om voorwaarden op te leggen aan bouwheren. Dat werd betwist door Huyzentruyt. Ik hoop dat er een betere motivering komt, een betere rechtsbasis. Ik hoop dat de motivering beter wordt toegepast op andere artikelen van het Archeologiedecreet.
Niettemin, blijft het een lacune een bug, in ICT-termen in het decreet waarbij een aantal malafide constructies kunnen optreden. Ik pleit ervoor om dat zo snel mogelijk te remediëren.
Kunt u zeggen wanneer het nieuwe Onroerenderfgoeddecreet er komt? U spitst zich daarop toe. U wilt een betere wettelijke regeling garanderen via het decreet. Wanneer kunnen we dat bespreken? We moeten de bug zo snel mogelijk verwijderen. We moeten de regelgeving voor archeologie upgraden. Dat moeten we zo snel mogelijk kunnen doen.
Ik meen ook dat ter zake een belangrijke verantwoordelijkheid rust bij de lokale besturen, die de adviesplicht moeten invullen. Het zijn veelal ontvoogde gemeenten. Zij kunnen zelf een invloed hebben op de eindbeslissing, door hoe ze omgaan met de adviezen die ze krijgen van het agentschap. Ik pleit echt voor een meer sluitende regelgeving, maar daarmee bedoel ik niet dat ik de bevoegdheid van lokale besturen wil inkrimpen. Ik wil wel dat het heel erg duidelijk is voor bouwheren hoe het in de toekomst is.
Ik weet niet wat de tekst van het nieuwe ontwerp van decreet zal bevatten. Ik denk dat er nog altijd sprake is van een soort vrijwillig solidariteitsfonds voor archeologisch onderzoek, maar ik ben niet zeker. De hele discussie is er gekomen doordat één welbepaalde bouwheer op één welbepaalde site een grote meerkost krijgt en daartegen ingaat. Daardoor wordt de archeologie geviseerd, en dat is erg jammer. Als er een solidaire financiering zou kunnen zijn van het onderzoek, zou er veel minder weerstand zijn tegen archeologie, en dat is enkel in het belang van het onroerend erfgoed.
Minister Geert Bourgeois : De timing is zo snel mogelijk, collega. Uit mijn antwoord op een van de vragen van de heer Van Mechelen zal blijken dat ik zorg heb besteed aan het betrekken van de Koninklijke Commissie voor Monumenten en Landschappen (KCML) bij de adviesverlening. Maar er is een kader. Dankzij de codexbepaling die de heer Van Mechelen heeft opgenomen in 2009, na deze aanvraag, is er een advies. Dat is inderdaad niet bindend, maar volgens mijn administratie wordt het in de praktijk bijna altijd gevolgd. In dit geval heb je dus wel een sluitende regeling.
De voorzitter : De vraag om uitleg is afgehandeld.