Commissie voor Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Decreetsevaluatie, Inburgering en Toerisme
Vergadering van 01/06/2011
Vraag om uitleg van de heer Kurt De Loor tot de heer Geert Bourgeois, viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand, over de ervaringen van pilootbesturen en de conclusies die hieruit werden getrokken naar aanleiding van het invoeren van de beleids- en beheerscyclus
- 2174 (2010-2011)
De voorzitter : De heer De Loor heeft het woord.
De heer Kurt De Loor : De beleids- en beheerscyclus (BBC) werd gisteren in deze commissie aangehaald naar aanleiding van de bespreking van het ontwerp van decreet op de planlastverlaging. In juni 2010 keurde de Vlaamse Regering het besluit betreffende de BBC van de gemeenten, OCMWs en provincies goed. Elk bestuur moet daar op 1 januari 2014 mee starten.
Op 1 januari 2011 zijn er al 20 pilootgemeenten van start gegaan. Vermoedelijk 45 lokale besturen doen ondertussen mee met het vervroegd implementeren van en meestappen in de vernieuwde strategische planning. Het OCMW van Zottegem heeft dat ook gedaan. Immers, the proof of the pudding is in the eating. Ook in het kader van de planlastverlaging lijkt me dat een goede test.
Minister, mijn vragen komen uit de ervaring die we ondertussen zelf hebben opgedaan en die breed worden gedragen. Wat zijn de bevindingen van de eerste groep van 20 lokale pilootbesturen, OCMWs, gemeenten, en ook een provincie? Werd er een evaluatie gehouden? Zo ja, wat zijn de resultaten? Zo neen, wanneer gebeurt die? Gebeurden er bijsturingen voor de tweede lichting van 40 of 45 besturen? Zo ja, welke? Blijkbaar moeten vooral de politiek mandatarissen nog overtuigd worden van de meerwaarde van de BBC. Klopt dat?
Bent u van oordeel dat de huidige ondersteuning, onder andere door het Agentschap voor Binnenlands Bestuur (ABB), volstaat? Hoe wordt die precies aangepakt? Slaat de nieuwe regelgeving in de praktijk niet alleen of te veel op het financiële verhaal? Slagen alle huidige piloten erin om het financiële verhaal te overstijgen? Nu werden/worden circa zestig besturen begeleid in de pilootfase. Welke middelen stelt u ter beschikking voor die besturen? In welke extra ondersteuning wordt voorzien wanneer de overige circa 540 besturen tegen 2014 zullen instappen? Ik kan me voorstellen dat de begeleiding en ondersteuning er anders zullen uitzien als ze voor 540 besturen bedoeld zijn in plaats van voor 20 of 45. Welke bijkomende middelen worden daarvoor gepland?
De focus van de opleidingen ligt momenteel hoofdzakelijk op het financiële luik. Zijn er opleidingen gepland voor beleidsplanning als het decreet Planlastverlaging zal zijn goedgekeurd? Wat met het financiële plaatje naar aanleiding van de invoering van de BBC inzake nieuwe software en opleidingen van medewerkers? Is hiervoor een bijdrage gepland door Vlaanderen? Ik stel deze vraag in het kader van de toepassing van het Belfortprincipe.
De voorzitter : De heer Kennes heeft het woord.
De heer Ward Kennes : De heer De Loor vestigt terecht de aandacht op iets wat de gemeentebesturen en de mensen bezighoudt, zowel de ambtenaren als, hopelijk, de mandatarissen. Minister, hebt u zicht op de firmas die op dit moment softwareondersteuning leveren voor het gemeentelijke boekhoudpakket? Onze zorg moet toch zijn dat er voldoende marktspelers zijn en dat de gemeenten niet te afhankelijk worden van monopolies van bedrijven. Zodra je daarmee in zee gaat, hang je voor vele jaren vast. Bestaande leveranciers kunnen soms nieuwe toepassingen niet leveren. Ook voor de Vlaamse overheid moet dat een zorg zijn. Er zijn maar 308 gemeenten en 308 OCMWs. Dat is niet zon grote markt. Het aantal spelers is beperkt. Om de kosten voor de lokale besturen onder controle te houden, is dat aspect ook belangrijk.
De voorzitter : De heer Caron heeft het woord.
De heer Bart Caron : Het financiële element moet in evenwicht zijn met de inhoudelijk- strategische keuzes die gemeenten maken. Het mag niet louter vanuit een financiële constructie worden benaderd. Vandaag zijn er blijkbaar softwareontwikkelingen die in een eerste ontwikkelingsfase vooral fixeerden op het financiële aspect, wat aantoont dat we voorzichtig moeten zijn. De markt is vrij, en daar wordt software ontwikkeld, die nu op het strategisch-inhoudelijke niveau mankementen blijkt te vertonen.
Ik heb geleerd dat er tussen de BBC en het managementteam van de gemeenten best een zo groot mogelijke coherentie bestaat, zodat er een een-op-eenverhouding bestaat tussen beleidsdomeinen, de aansturing ervan en de politieke aansturing later. Dat is een autonome keuze van de gemeenten, waarin een regelgeving niet voorziet. Ik kan me indenken dat een begeleiding wenselijk is om fouten in het begin te vermijden. Valkuilen van de eerste experimenten moeten een aandachtspunt zijn. Minister, is dat ook voor u zo?
De voorzitter : De heer Vanden Bussche heeft het woord.
De heer Marc Vanden Bussche : De software interesseert ons in grote mate omdat dat een belangrijk onderdeel is van de implementatie en het kostenplaatje. Het is een goede suggestie om na te gaan of er een gecombineerde marktaanvraag kan gebeuren, waar de gemeenten kunnen op inspelen. Dit is heel zinvol.
De voorzitter : Minister Bourgeois heeft het woord.
Minister Geert Bourgeois : Mijnheer De Loor, u bent me voor met uw vraag om uitleg. Ik heb de administratie gevraagd om een eerste evaluatie te maken tegen halfweg dit jaar, maar ik weet dat u deze problematiek van nabij volgt, en dat siert u. U was ook de enige politieke mandataris op de startvergadering die het ABB heeft georganiseerd. Al de rest waren ambtenaren. Daarom begrijp ik uw vraag en uw zorg voor de betrokkenheid van de mandatarissen in deze kwestie, zodat het probleem niet alleen door de ambtenaren wordt gedragen.
We zitten nog in de startfase. Er zijn twintig pilootbesturen die de regelgeving en de nieuwe software gebruiken sinds 1 januari 2011, dus sinds vijf maanden. Ik heb aan mijn administratie een eerste evaluatie gevraagd tegen halfweg dit jaar, dus begin juli. Wanneer we dat doen, is natuurlijk arbitrair, maar tegen dan hebben we al wat doorlooptijd.
In afwachting geef ik u een overzicht van de initiatieven die het Agentschap voor Binnenlands Bestuur al heeft ondernomen met het oog op de evaluatie. Voor het meerjarenplan en het budget werden controlelijsten opgemaakt. Aan de hand van deze controlelijsten werd er per bestuur geverifieerd of het meerjarenplan en het budget in overeenstemming waren met de bepalingen van de nieuwe regelgeving.
In concreto werd dus voor elk bestuur voor het meerjarenplan en het budget een controlelijst ingevuld, waarbij kort de vaststellingen werden aangegeven. Per bestuur is een evaluatieverslag opgemaakt waarin de vaststellingen van de controlelijsten zijn verwerkt, maar waar er ook melding wordt gemaakt van aspecten die niet met het bestuurlijk toezicht in strikte zin te maken hebben. De plenaire evaluatievergadering met de betrokken pilootbesturen vond plaats op 18 mei 2011 voor de pilootbesturen uit de provincies Antwerpen en Limburg en op 25 mei voor de pilootbesturen uit de provincies Vlaams- Brabant, Oost- en West-Vlaanderen.
Uit de eerste ervaringen van de pilootbesturen blijkt de sensibilisering van de politieke mandatarissen inderdaad een aandachtspunt te zijn. De organieke decreten gaan ervan uit van dat de raad stuurt op hoofdlijnen. Vandaar dat de BBC-regels bepalen dat de raad zich uitspreekt over de prioritaire beleidsdoelstellingen, die doelstellingen waarop de focus van het beleid gelegd wordt. Voor de betrokken raadsleden vraagt dat een aanpassing, aangezien de besprekingen van het budget in het verleden in de praktijk niet altijd over de hoofdlijnen gingen, maar vaak ook over details.
Ook voor de uitvoerende mandatarissen is de nieuwe beheers- en beleidscyclus een grote verandering. In dit verband kan ik wel meegeven dat enkele pilootbesturen aangeven dat de BBC-rapporten op dit punt, na een aanpassingsperiode, een gunstige evolutie teweeg hebben gebracht, zowel op het niveau van de raad als van de uitvoerende mandatarissen, in eerste instantie de onmiddellijk betrokken mandatarissen, en dan voornamelijk de schepen van Financiën. Een artikel in Lokaal, het magazine van de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG), waar een interview te lezen is met enkele direct betrokkenen, geeft ook overwegend positieve geluiden.
In de beheersovereenkomst 2011-2015 die ik met het Agentschap voor Binnenlands Bestuur heb gesloten, zijn vijf strategische projecten opgenomen. Een ervan is de ondersteuning van de beleids- en beheerscyclus. Ik heb de administrateur-generaal van het ABB expliciet gevraagd om daar voldoende middelen voor uit te trekken. Momenteel is er een ploeg van een viertal medewerkers op centraal niveau die de ondersteuning conceptueel en in tweede lijn verzorgt, en is er in elke provinciale afdeling minstens één persoon die zorgt voor de eerstelijnsondersteuning. Centraal zijn er dus vier mensen mee bezig en bovendien nog één in elke provincie. Het gaat dus om negen personen.
De komende jaren zullen meer besturen overschakelen naar de nieuwe BBC-regelgeving. Het cijfer dat u gaf voor 2012, is niet helemaal juist, maar het ligt wel in die orde van grootte. Vanaf 1 januari 2012 stappen er nog eens 44 besturen in. Die komen bij de 20 die nu al zijn ingestapt. 86 besturen hebben te kennen gegeven vanaf 2013 met BBC te willen werken. 363 besturen zullen pas op 1 januari 2014 overschakelen. Een honderdtal besturen hebben nog geen datum van instap meegedeeld. Dat zal de werklast nog doen toenemen. We zijn vroeg gestart. De pilootprojecten lopen. Ze zijn arbeidsintensiever inzake begeleiding en ondersteuning. De problemen waarvoor men een oplossing vindt, zullen zich echter later niet meer voordoen. Daarnaast zal het Agentschap voor Binnenlands Bestuur de komende jaren ook meer ervaring hebben opgedaan en efficiënter kunnen omgaan met de ondersteuning. Daarmee wil ik niet zeggen dat het nu niet efficiënt gebeurt. Ik bedoel enkel dat men leert uit wat al is gebeurd. De ondersteuningstools zullen op dat moment geoptimaliseerd zijn.
Momenteel is er in een aantal ondersteuningsmaatregelen voorzien. Het ABB houdt een of meerdere introductiedagen voor de pilootbesturen, waarbij de besturen een model van draaiboek voor de implementatie krijgen. De webstek www.binnenland.vlaanderen.be/bbc wordt permanent actueel gehouden. Er is een permanent beschikbare helpdesk: op het speciaal ingericht e-mailadres bbcgop@vlaanderen.be kunnen de besturen met al hun vragen over de beleids- en beheerscyclus terecht. Een antwoord binnen de week, of minimaal binnen de twee weken, wordt vooropgesteld. Ook kan men de provinciale afdelingen van ABB telefonisch bereiken. Gratis publicaties over de beleids- en beheerscyclus worden ter beschikking gesteld. Ik verwijs naar een publicatie van het agentschap met alle relevante regelgeving, de publicatie BBC: de nieuwe regels toegelicht in 60 vragen en antwoorden, uitgegeven in samenwerking tussen het ABB, de VVSG en Politeia. Ten slotte is er de organisatie van vorming met eigen organisatie van workshops voor de pilootbesturen, organisatie, in samenwerking met externe consultants, van studiedagen over bepaalde specifieke themas, zoals een draaiboek voor de implementatie van BBC of het financieel evenwicht, organisatie van vorming in samenwerking met de provinciale bestuursscholen, die dat al in hun programma opnemen, maar die ook specifieke cursussen organiseren en organisatie van informatierondes voor de mandatarissen, in samenwerking met de VVSG.
Het is de essentie dat de BBC meer is dan een financieel verhaal. In de vorming en communicatie wordt veel aandacht besteed aan de beleidsmatige aspecten. Centraal in de BBC staan planmatig beleid en strategisch management. De financiële regels bieden de instrumenten die dat mogelijk moeten maken.
In de eerste reacties vanwege de pilootbesturen 2011 wordt inderdaad aangegeven dat de onmiddellijk betrokken diensten de financieel beheerder en mandatarissen de schepen van Financiën als eersten mee zijn met de nieuwe regels. Dat ligt natuurlijk wat voor de hand. Het zijn die mensen die het dagelijks volgen en moeten implementeren. We stellen ook vast dat de implementatie van de regels bij die pilootbesturen vooral getrokken worden door de financiële beheerders en de financiële diensten van de betrokken besturen en in veel mindere mate door de secretarissen en de beleidsmedewerkers.
Toch geven enkele pilootbesturen aan dat de BBC-regels ook door niet-financiële medewerkers als een vooruitgang worden beschouwd, precies vanwege de koppeling aan de beleidsdoelstellingen. Het lijkt mij evident dat het enige tijd vraagt vooraleer die gedachte overal doordringt, omdat ze bij vele besturen een cultuurverandering vraagt. In de toekomstige begeleiding zal blijvend aandacht besteed worden aan de beleidsmatige aspecten.
In verband met uw vraag wanneer de andere besturen zullen instappen, verwijs ik naar mijn antwoord op de eerste vraag. De begeleiding van de invoering van de beleids- en beheerscyclus is de komende jaren een van de belangrijkste uitdagingen van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur. Bovendien wordt er op het vlak van de ondersteuning samengewerkt met derde partijen: provinciale bestuursscholen, de VVSG, consultants, softwarebureaus. Het projectteam dat momenteel instaat voor de coördinatie bestaat uit een negental mensen, die nu ook ervaring opdoen met het begeleiden. Ze zullen de komende jaren nog efficiënter kunnen werken.
Een dergelijk groots implementatieproject legt natuurlijk een zeker beslag op de administratie. De administrateur-generaal zal erover waken dat steeds voldoende mensen betrokken zijn in dit ondersteuningsproject.
Over de themas beleidsplanning en beleidsuitvoering hebben er al workshops plaatsgevonden. Voor de besturen die in 2011 gestart zijn, is nog in een workshop over de beleidsevaluatie voorzien. Ook in de vorming die via de provinciale bestuurscholen aangeboden wordt, zullen deze themas een belangrijk deel zijn. De cursus over de beleids- en de beheersrapporten, die ruimer is dan louter financieel, wordt trouwens al vanaf juni 2011 aan de provinciale bestuursscholen gedoceerd. De cursus wordt zo in het aanbod van de bestuursscholen verankerd.
Zoals uit het voorgaande blijkt, investeert de Vlaamse overheid fors in kwaliteitsvolle ondersteuning en opleidingen voor de diverse doelgroepen. Dit is immers prioritair voor het welslagen van het project. De beperkte budgettaire middelen worden daarop geconcentreerd. Voor rechtstreekse financiële ondersteuning beschik ik niet over budgettaire ruimte. Maar naar mijn aanvoelen zullen de extra uitgaven voor de besturen eerder beperkt zijn. De financiële gevolgen zullen deel uitmaken van de eerste evaluatie door het ABB. Bovendien kan de invoering van BBC voor de besturen efficiëntiewinsten en schaalvoordelen opleveren. Ik ben daarom van mening dat de werkelijke kostprijs voor de invoering van het instrumentarium op langere termijn ingeschat moet worden en in het kader van duurzaamheid bekeken.
Mijnheer Kennes, u kent de vier klassieke softwareleveranciers die op de markt zijn, zowel bij de gemeentebesturen als bij de OCMWs. Ze zijn klaar. Ze hebben de software. Ze begeleiden elk ook apart de pilootbesturen. Ze waren trouwens sterk geïnteresseerd om ook pilootmatig al betrokken te zijn. Er is voldoende aanbod en voldoende concurrentie.
Wat de vraag van de heer Caron betreft, is het zo dat wij inzake de interne personeelsorganisatie niets opleggen aan de gemeentebesturen. Het is evident dat de gemeentebesturen daar liefst zo efficiënt mogelijk mee omgaan. De gemeentebesturen hebben de vrijheid om de indeling van de beleidsvelden zelf te verzorgen. Dit behoort tot de gemeentelijke autonomie, en past in de BBC. Wij willen wel een output zien die we centraal kunnen meten. Indien een lokaal bestuur beslist om bepaalde beleidsvelden te groeperen en samen te werken, dan kan dat, op voorwaarde dat de output via de informatica wordt aangeleverd.
De heer Kurt De Loor : Ik bedank u voor het antwoord. Ik stel wel vast dat er nog veel werk aan de winkel is, hoewel er al veel is gebeurd. De ABB heeft nog veel werk op het vlak van de begeleiding, maar ook de lokale besturen hebben nog veel werk. Pijnpunten zal ik het niet noemen, maar er zijn aandachtspunten die in mijn vragen zijn verwoord en toch gedeeltelijk worden erkend. De heer Decoster was samen met mij op de introductiedag. De verwarming werkte niet, maar dat geheel terzijde. (Gelach)
The proof of the pudding is in the eating. Planmatig werken interesseert me zeer. Gisteren heb ik dat hier ook toegelicht, naar aanleiding van het decreet over de planlastverlaging. Planmatig beleid, strategisch beleid, langetermijndenken, visie en rapportage: het zijn belangrijke aandachtspunten. Het valt me op dat er nog geen evaluatie is gebeurd. Dat betekent dat de 44 of 45 besturen die nu zijn gestart met opleiding en begeleiding en op 1 januari 2012 echt van start gaan, vertrekken met hetzelfde aanbod en dezelfde wetenschap als diegenen die op 1 januari 2011 zijn gestart. U zei dat de evaluatie zal gebeuren in juni of juli. Ik wil het belang ervan benadrukken, want een evaluatie is nodig om de ondersteuningstools te kunnen optimaliseren.
Inzake sensibilisering is er ook nog veel werk te verrichten. Ook de politieke mandatarissen moeten nog overtuigd worden. Ik denk dat u daar best nog op inzet. Zij moeten inzien dat er een meerwaarde is verbonden aan het BBC-verhaal, en dat dit een vooruitgang is. Dat zal bij hen een culturele aanpassing vergen, maar ook bij de administratie in het werkveld. De vaststelling dat het een financieel verhaal is dat wordt gedragen door financiële verantwoordelijken en financiële diensten is goed. Maar we moeten ervoor zorgen dat ook de andere secties van de administraties mee zijn en de beleidsplanning meer omvat dan het financiële luik. In samenhang met het decreet over de planlast kan dat één vloeiende beweging worden waarbij beide elementen in elkaar schuiven.
Ik wil ook het belang van de ondersteuning, opleiding, begeleiding en vorming benadrukken. Het Belfortprincipe moet worden toegepast. U zei dat er geen budgettaire ruimte is, maar dat dit geen grote financiële inspanningen vergt. Ik heb twee voorbeelden die aantonen dat de kost toch niet klein is. In een geval betreft het een opleiding die 300 euro per deelnemer kost. In Zottegem is een brede werkgroep actief, met mensen uit verschillende administraties, zodat niet enkel financieel verantwoordelijken bij de zaak worden betrokken. Met toepassing van het Belfortprincipe zou daarvoor in middelen moeten worden voorzien.
Ik zal later nog op dit onderwerp terugkomen, want het is erg belangrijk. U kunt leren van ons, en wij van u.
De heer Ward Kennes : Voorzitter, minister, collega's, de heer De Loor zei terecht dat er nog heel wat werk bij de mandatarissen te verrichten valt. Om hem gerust te stellen, kan ik hem zeggen dat op maandag 6 juni het voltallige schepencollege van Kasterlee een hele dag een BBC-opleiding volgt.
De voorzitter : Minister Bourgeois heeft het woord.
Minister Geert Bourgeois : Ik onderschrijf het standpunt van de heer De Loor volledig. Dit is beleidsmatig zeer belangrijk. Ik begrijp zijn zorgen. Hij was als enig politiek mandataris aanwezig. Hij heeft er zelfs kou moeten lijden. Gelukkig is hij er heelhuids uitgekomen. We moeten die klemtoon leggen. Ik probeer dat al heel lang in deze commissie. Het is allemaal aan elkaar verbonden. De planlastvermindering en de andere omgang met het beleid zijn in feite communicerende vaten.
We leggen de klemtoon ook op vorming. We kunnen natuurlijk enkel in een aanbod voorzien. We proberen te sensibiliseren. Ik heb gevraagd dat op te nemen in de vorming die we aan verkiezingskandidaten geven. De echte techniciteit komt daar niet aan bod. We geven de grote lijnen weer. Hierdoor weten de kandidaten ten minste al iets. Na de verkiezingen kunnen de verkozenen aan andere vormingen deelnemen.
Er zijn financiële repercussies voor de gemeenten. Voor de software zijn er grote verschillen. Bepaalde leveranciers werken met abonnementen. Sommigen passen de geleverde software aan. Dit blijft lopen als een onderdeel van het onderhoudscontract. Andere leveranciers pakken het nog anders aan. Het verschilt van gemeente tot gemeente. Ik kan begrijpen dat voor externen iets moet worden betaald. Wat wij leveren, is in elk geval gratis.
Ik wil erop wijzen dat dit van het agentschap een grote inspanning vergt. Meer dan 50 procent van de medewerkers bevindt zich op niveau C of D. Dat is nog een erfenis van de federale administratie. Dit is niet meer van deze tijd. Om de nodige capaciteit te hebben, is er nood aan mensen van niveau A. Er zijn ondertussen al negen dergelijke medewerkers vrijgemaakt. We zullen hier echter nog meer in moeten investeren. Dit betekent dat de administrateur-generaal echt prioriteiten moet leggen. Zijn budget is echter gedaald. Het is niet mogelijk meer mensen aan te werven. Het omgekeerde is waar. Het is een echte zoektocht om alles bij elkaar te krijgen. Bovendien hebben we heel wat werk gehad aan het groenboek, het witboek en de decreten. We schrijven die decreten overigens zelf. We zijn er trots op dat we dit niet uitbesteden. Dit alles vergt veel van onze organisatie.
Ik heb veel respect voor de mensen die voor het agentschap werken. Tijdens de periode waaruit zij stammen, waren mensen van niveau C en niveau D nuttig. Nu is dat minder relevant. Er staat dan ook veel druk op de organisatie.
Op budgettair vlak kan ik niets beloven. Ik kan niet beloven dat we ondersteuning zullen kunnen bieden. Op dit ogenblik kan dat absoluut niet. Ik weet dat de heer De Loor dit zal blijven opvolgen. Dat houdt ons en hemzelf scherp. We kunnen enkel van elkaar leren. De eerste evaluatie zal begin juli 2011 plaatsvinden. Ik neem aan dat we daar na het zomerreces verder over kunnen debatteren.
De voorzitter : Het incident is gesloten.