Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed
Vergadering van 10/11/2009
Vraag om uitleg van de heer Boudewijn Bouckaert tot mevrouw Joke Schauvliege, Vlaams minister van Leefmilieu, Natuur en Cultuur, over het toepassingsgebied van de Dienstenrichtlijn en het Vlaamse milieuvergunningenstelsel
De voorzitter : De heer Bouckaert heeft het woord.
De heer Boudewijn Bouckaert : Mijnheer de voorzitter, mevrouw de minister, ik had u al een schriftelijke vraag gesteld over de toepassing van de Dienstenrichtlijn op VLAREM (Vlaams Reglement betreffende de Milieuvergunning). Ik kreeg daar een uitvoerig antwoord op, waarvoor dank, mevrouw de minister. Ik heb nu bijkomende vragen die de aanleiding kunnen zijn voor een verdere gedachtewisseling.
In mijn schriftelijke vraag vroeg ik u of de Dienstenrichtlijn van toepassing is op het VLAREM-milieuvergunningsstelsel. U zei in uw antwoord dat dat niet het geval is, en volgt daarmee de stelling van de administratie. U geeft daarvoor volgende argumenten.
VLAREM is generieke regelgeving en slaat dus op alle actoren in de samenleving. Het is niet specifiek gericht op dienstenproducerende activiteiten. Dat is voor u een reden om op voorhand te zeggen dat VLAREM niet onder de Dienstenrichtlijn valt. Ik wil precies zijn, ik zeg niet dat alle regels van VLAREM moeten worden onderworpen aan toetsen. De grote vraag is voor mij: moet VLAREM principieel worden uitgesloten van de Dienstenrichtlijn? Of kan het er eventueel onder vallen? Dan zien we wel wat er met de Vlaamse regelgeving moet gebeuren. De meeste regels van VLAREM zijn waarschijnlijk niet strijdig met de Dienstenrichtlijn.
In mijn schriftelijke vraag heb ik verwezen naar het Nederlandse standpunt. Nederland is niet Tahiti, het is een buurland met een vergelijkbare situatie qua bevolkingsdichtheid en industrieel niveau. Het is een land met een milieuwetgeving die grotendeels analoog loopt met de onze. Mevrouw de minister, u beperkte zich tot een analyse van ons VLAREM en de vraag of dat onderworpen is aan de Dienstenrichtlijn. U wou zich niet bezighouden met buitenlandse regelgeving.
Nochtans is die buitenlandse regelgeving gemakkelijk op te zoeken. U kunt ze gewoon vinden op www.dienstenrichtlijn.ez.nl. Daar leert u al heel wat. Volgens de Nederlanders is het argument van het generieke karakter van het milieuvergunningsstelsel niet afdoend om de milieuwetgeving a priori uit te sluiten van de toepassing van de Dienstenrichtlijn. In uw antwoord op mijn schriftelijke vraag staat: In tegenstelling tot bouwactiviteiten vinden activiteiten binnen inrichtingen echter niet plaats door of in opdracht van particulieren. Het gaat altijd om activiteiten die bedrijfsmatig plaatsvinden (of in bedrijfsmatige omvang). Zo generiek is dat dus niet, en dat geldt ook voor VLAREM. Die wetgeving is ook van toepassing op bedrijfsmatige activiteiten.
U antwoordt verder: Of de milieuvergunning voor inrichtingen onder de Dienstenrichtlijn valt, hangt af van de activiteiten die binnen de inrichting plaatsvinden. De Nederlandse administratie wijst erop dat er activiteiten bestaan die goederen produceren, maar dat er ook activiteiten zijn die diensten produceren. Het is dus best mogelijk dat de gereguleerde activiteiten door de milieuwetgeving onder de Dienstenrichtlijn vallen. Daarom is het volgens de Nederlanders verstandig dat de milieuwetgeving in principe kan worden getoetst aan de Dienstenrichtlijn. Ik zie niet in waarom deze redenering niet zou gelden voor Vlaanderen. Zo verschillend is onze situatie nu ook weer niet.
De Vlaamse wetgeving vloeit voort uit communautaire regelgeving. In dat geval hebben die regels voorrang op de Dienstenrichtlijn, en de Dienstenrichtlijn wordt daarvan uitgesloten. Dat is inderdaad zo, dat staat zo in de Dienstenrichtlijn. Maar dat geldt alleen maar voor die regels in VLAREM die wel degelijk een omzetting zijn van de vroegere secundaire gemeenschapsregels, en dat is niet voor alle regels het geval. Dat antwoord is dus niet afdoend.
Trouwens, ik moet erop wijzen dat vergunningsstelsels niet de enige wijze zijn om milieuresultaten te behalen. Je kunt altijd afwegen of een vergunningsstelsel wel effectief, noodzakelijk of evenredig is. Er zijn alternatieven. Ik wijs op de integrale milieuvoorwaarden, die bij ons als pilootproject gebruikt zijn voor schrijnwerkerijen en autogarages. Daarbij werkt men met een controle ex post. Die afweging zou men kunnen maken indien men de Dienstenrichtlijn zou toepassen. Doordat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing wordt geacht, vrees ik dat dit soort afwegingen ook niet zullen worden gemaakt.
Er kunnen vraagtekens worden geplaatst bij uw antwoord, omdat u zegt dat de toepassing principieel is uitgesloten. De vorige Vlaamse Regering heeft op 21 maart 2008 beslist dat ze het voorzorgsbeginsel zou hanteren. Dat is zowat de juridische versie van het precautionary principle: bij twijfel passen we uit voorzichtigheid de regel toe. Hier is de voorzichtigheid van juridische aard. Wanneer er twijfel is, passen we de Dienstenrichtlijn toe om te voorkomen dat we op Europees vlak veroordelingen zouden oplopen.
Mevrouw de minister, volgt u bij de omzetting van de Dienstenrichtlijn in uw bevoegdheidssfeer nog steeds het voorzorgsprincipe, zoals de vorige Vlaamse Regering heeft vastgelegd? Of maakt u een zwenking? Dat is het recht van de regering, maar het is interessant voor ons om dat te weten.
Blijft u in het licht van het voorgaande nog steeds bij uw standpunt dat het Vlaams milieuvergunningsstelsel niet onder het toepassingsgebied van de Dienstenrichtlijn valt? U bent niet verplicht om de oekazen van de administratie na te leven. U bent zelfs niet verplicht om niet in te gaan op een suggestie van de oppositie.
Gelet op de hierboven geciteerde Nederlandse zienswijze, loopt de Vlaamse overheid met haar standpunt niet het risico in botsing te komen met Europa over de correcte omzetting van de Dienstenrichtlijn?
Mevrouw de minister, biedt de toets die door de Dienstenrichtlijn opgelegd wordt, niet de mogelijkheid om bijvoorbeeld wat kritischer te zijn bij het hanteren van het vergunningsinstrument en eventueel de andere techniek van de integrale milieuvoorwaarden meer in beeld te brengen?
De voorzitter : Minister Schauvliege heeft het woord.
Minister Joke Schauvliege : Mijnheer Bouckaert of professor Bouckaert, ik voel me negentien jaar terug in de tijd. De laatste keer dat u mij een vraag stelde, was op het examen aan de universiteit in Gent. Ik heb nog eens het gevoel dat ik bij u examen afleg, zoals negentien jaar geleden.
U vraagt of ik bij het standpunt van de vorige Vlaamse Regering blijf om het voorzorgsprincipe te volgen. Ik kan u geruststellen: ik zal nog altijd het principe van de voorzorg hanteren bij de omzetting van de Europese Dienstenrichtlijn. Volgens dit principe moet regelgeving waarover geen afdoende zekerheid in alle redelijkheid kan worden gegeven bij de al dan niet toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn onder het toepassingsgebied van deze richtlijn worden gebracht. Met andere woorden: dit principe is van toepassing wanneer er geen of onvoldoende overtuigende argumenten zijn om uit te maken of een bepaalde regelgeving onder het toepassingsgebied van de Dienstenrichtlijn valt.
Welnu, mijnheer Bouckaert, u neemt er één voor één enkele argumenten uit. Maar alle argumenten samen die ik heb opgesomd in mijn antwoord op uw eerdere schriftelijke vraag, hebben mij voldoende overtuigd om in alle redelijkheid te beslissen over het niet van toepassing zijn van de Dienstenrichtlijn op de milieuvergunningsregelgeving. Om die reden ben ik nog steeds van mening dat de toepassing van de Dienstenrichtlijn principieel uit te sluiten valt.
Die argumenten heb ik niet zelf uitgevonden. Het is ook geen spinsel van alleen de administratie. Het is het resultaat van een externe studie, waarbij zowel specialisten in milieurecht als in economisch recht en dergelijke zich over de zaak hebben gebogen. De studie dateert van 8 oktober 2008. U hebt ze misschien in handen. Als u dat wenst, kan ik ze u bezorgen om ze eens van dichtbij te bestuderen.
Ik zet kort de meest relevante argumenten op een rijtje. VLAREM is eerst en vooral te beschouwen als een generieke regelgeving, die conform overweging negen van de Dienstenrichtlijn buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn valt. De milieuvergunning moet immers worden beschouwd als een toelating voor de exploitatie van een hinderlijke inrichting waarbij, gelet op de mogelijke impact op het leefmilieu, de inpassing en de aanvaardbaarheid van de exploitatie in een welbepaalde omgeving worden beoordeeld. Een dergelijk stelsel is volstrekt vreemd aan de regulering van de eigenlijke economische dienstenactiviteit, beoogt geenszins de kwalitatieve hoedanigheid van de dienstverrichter of de positie van de dienstafnemer, en heeft per slot van rekening dan ook geen uitstaans met de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Een regelgeving die rechtstreeks noch onrechtstreeks tot doel heeft een economische activiteit in het economische aspect te beheersen, is niet onderworpen aan de Dienstenrichtlijn. Die heeft enkel tot doel het vrije verkeer van economische dienstenactiviteiten mogelijk te maken.
Een tweede argument: de Dienstenrichtlijn stelt uitdrukkelijk dat indien andere communautaire regelgeving specifieke aspecten van de toegang of de uitoefening van een dienstenactiviteit omvat, die voorrang heeft op de voormelde richtlijn. Ook deze uitzondering is bijzonder relevant: in de mate dat de vergunningsplicht van VLAREM een gevolg is van implementatie van communautaire regelgeving, andere dan de Dienstenrichtlijn, is deze vergunningsplicht niet onderhevig aan deze richtlijn. Welnu, VLAREM resulteert grotendeels uit andere communautaire regelgeving, onder meer de IPPC-richtlijn, en conformeert zich dus reeds in doorgedreven mate aan de Europese normen.
Een derde argument is de onverenigbaarheid met artikel 10, leden 3, 4 en 5, van de Dienstenrichtlijn. Artikel 10, lid 3, bepaalt dat de vergunningsvoorwaarden voor een nieuwe vestiging niet de gelijkwaardige of gelijkaardige vergunningsvoorwaarden mogen overlappen waaraan een dienstverlener al in een andere lidstaat onderworpen is. Het is duidelijk dat hier niet de milieuvergunningsvoorwaarden worden geviseerd, omdat anders het risico bestaat dat enkel nog de voorwaarden worden toegepast van de lidstaat met de minst zware milieunormen. Dergelijke werkwijze zou een efficiënte bescherming van het leefmilieu van de lidstaten, aangepast aan de plaatselijke omstandigheden en de maatschappelijke normen van de betrokken lidstaat, zeker en vast op de helling zetten.
In datzelfde verband blijkt uit artikel 10, lid 4, van de Dienstenrichtlijn, waarin bepaald is dat een dienst moet kunnen worden verleend op het gehele nationale grondgebied, tenzij er een dwingende reden is van openbaar belang, dat niet de als hinderlijk ingedeelde inrichtingen worden geviseerd. De milieuvergunningsplichtige inrichtingen geviseerd onder VLAREM zijn inderdaad in se locatiegebonden, zelfs perceelsgebonden, omdat bij de beoordeling van de milieu-impact van hinderlijke inrichtingen zeer sterk rekening moet worden gehouden met de specifieke lokale omstandigheden, zoals de aanwezigheid van bewoning of de capaciteit van een beek waarin wordt gevraagd om te lozen.
Artikel 10, lid 5, bepaalt dat de vergunning wordt verleend zodra is vastgesteld dat aan de vergunningsvoorwaarden is voldaan. Indien de voorgaande bepaling gelezen moet worden op een manier dat een controle achteraf uitgesloten zou zijn, kan artikel 10, lid 5, onmogelijk stroken met de vereisten van de milieubescherming door een vergunningensysteem, omdat het voldoen aan de algemene en sectorale vergunningsvoorwaarden een noodzakelijke maar geen voldoende voorwaarde is.
In de recente beslissing van 30 oktober 2009 met betrekking tot de screeningsresultaten van de Vlaamse regelgeving volgt de Vlaamse Regering deze motivering in de zin dat de regelgeving inzake de milieuvergunningen niet werd opgenomen in de positieve lijst en dus niet onder het toepassingsgebied van de Dienstenrichtlijn valt.
Mijnheer Bouckaert, in uw derde vraag verwijst u naar Nederland. Wij onderschatten de andere zienswijze of manier van werken van Nederland niet, zoals u tussen de regels suggereert, integendeel. Gisteren heb ik in Den Haag vastgesteld hoe men daar werkt. Iedere lidstaat moet voor zichzelf een grondige analyse maken van de eigen regelgeving, in het licht van de Europese Dienstenrichtlijn. In Vlaanderen zijn we na een grondige analyse door de administratie en vooral door externe deskundigen, tot de beslissing gekomen dat het Vlaams milieuvergunningenstelsel niet onder het toepassingsgebied van de Dienstenrichtlijn valt.
Voor een aantal onderdelen van titel II van VLAREM bleek uit diezelfde analyse dat ze wel onder het toepassingsgebied vallen en die zullen dan ook verder gescreend en waar nodig aangepast worden. Het is zeer voorbarig om te stellen dat er een botsing zou kunnen zijn met de Nederlandse regering. De houding van de Nederlandse regering is alleenstaand in de Europese Unie en is zelfs nog niet helemaal definitief, aangezien de deadline conform artikel 39 van de Dienstenrichtlijn, 28 december 2009 is. Ons is alleszins geen definitief screeningsrapport van Nederland bekend. Trouwens, veel informatie over de uitvoering van de Dienstenrichtlijn in de andere lidstaten is er nog niet. We hebben wel wat aanwijzingen, zoals de website waar u naar verwijst, maar nog geen definitieve beslissing.
Een overleg met de andere gewesten om te komen tot een Belgische coherente houding is gepland in december 2009, maar wat de basishouding betreft, werd geen afwijkende houding gesignaleerd in de andere gewesten. Pas nadat alle lidstaten hun verslagen hebben ingediend op 28 december 2009 en na een grondige lezing en beoordeling van alle verslagen door alle lidstaten zullen we kunnen vaststellen wat de eventuele opmerkingen van de verschillende lidstaten zijn en welke definitieve zienswijze ze zullen hanteren inzake de milieuvergunningen.
Die milieuvergunningen zullen dan in voorkomend geval nog onderworpen moeten worden aan de comitéprocedure zoals gepland in artikel 40 van de Dienstenrichtlijn. Het mag dus duidelijk zijn dat ik op dit ogenblik nog geen uitspraken kan doen over een andere relevante zienswijze in een andere lidstaat. Na december zal dit worden bekeken.
De vierde vraag gaat over de integrale milieuvoorwaarden en of die moeten worden uitgebreid tot andere dienstensectoren. Het invoeren van integrale voorwaarden en de meldingsplicht voor de sectoren garages en houtbewerkingsbedrijven had niet de Dienstenrichtlijn als oorzakelijk verband. De drijfveer achter het systeem van integrale voorwaarden was de betrachting om de milieureglementering te vereenvoudigen. Van de ombudsman hebben we vernomen dat dat zeker nodig is. Het systeem van integrale voorwaarden bestaat nu een paar jaar. Er moet eerst een evaluatie plaatsvinden om te zien of de vereenvoudiging die wij voor ogen hadden, wordt bereikt alvorens de ingeslagen weg van de integrale voorwaarden verder te bewandelen.
De voorzitter : De heer Bouckaert heeft het woord.
De heer Boudewijn Bouckaert : Mevrouw de minister, u herhaalt in uw antwoord grotendeels wat u in uw schriftelijk antwoord hebt gezegd. Er is dus niet zo veel nieuws.
U verwijst wel naar een studie van een advocaat. Ik weet niet wie de opdrachtgever was. Daarin wordt geoordeeld dat VLAREM niet onder de Dienstenrichtlijn valt. Er is ook een andere studie over de prescreening van de Vlaamse reglementering in het licht van de Dienstenrichtlijn. We kunnen elkaar dus met studies om de oren slaan. De opdrachtgever van die studie was het Departement Economie, Wetenschap en Innovatie (EWI). Daarin staat dat het wel wijs zou zijn om de milieuwetgeving onder de Dienstenrichtlijn te screenen. Er zijn dus wel degelijk andere argumenten dan die van de studie.
Nederland heeft gegronde redenen om de Dienstenrichtlijn wel toe te passen. Het is niet onmogelijk dat als de wederzijdse evaluatie in verband met de Dienstenrichtlijn plaatsvindt, Nederland Vlaanderen ter verantwoording zal roepen omdat het de Dienstenrichtlijn niet toepast.
U verwijst ook naar het overleg tussen de gewesten en, uiteindelijk, tussen de lidstaten. Dat klopt. Ik vraag me echter wel af of u niet veel te vroeg een zeer duidelijk standpunt inneemt. Waarom wacht u niet af tot het overleg heeft plaatsgevonden? Na de argumenten van andere lidstaten gehoord te hebben, zou u uw standpunt nog kunnen bijsturen.
Wat VLAREM betreft, gebruikt u het woord grotendeels. U geeft dus zelf toe dat er veel regels zijn in VLAREM die geen toepassing zijn van vroegere richtlijnen en derhalve eventueel aan de screening van de Dienstenrichtlijn onderworpen zouden zijn.
De voorzitter : Minister Schauvliege heeft het woord.
Minister Joke Schauvliege : Mijnheer Bouckaert, ik weet niet of u die studie hebt die wij hanteren. Wij zijn echt overtuigd van de argumenten die daarin staan. Ik kan u trouwens ook zeggen dat de Vlaamse Regering de beslissing unaniem heeft genomen.
U hebt gelijk dat een aantal bepalingen er wel onder vallen. Dat heb ik ook zo gezegd. We zullen die dan ook de toetsing laten doorstaan. We maken ons echter sterk dat de vergunningen er niet onder zullen vallen. Ik meen te mogen zeggen dat we er redelijk gerust in zijn dat bijna alle andere lidstaten tot die conclusie zullen komen. De tijd zal uitwijzen wie gelijk heeft.
U zegt dat de studie deels iets anders stelt. U weet echter dat recht geen exacte wetenschap is. Er kan inderdaad discussie over bestaan. Er zijn heel wat argumenten, die ik ook heb opgesomd, waardoor de hele Vlaamse Regering overtuigd is van het standpunt. We willen die richting verder inslaan. De tijd zal uitwijzen wie gelijk heeft voor Europa.
De voorzitter : Het incident is gesloten.