Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed
Vergadering van 14/10/2009
Vraag om uitleg van de heer Bart Caron tot de heer Geert Bourgeois, viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand, over de plaatsing van zonnepanelen in beschermde landschappen of stads- en dorpsgezichten
De voorzitter : De heer Caron heeft het woord.
De heer Bart Caron : Mijnheer de voorzitter, mijnheer de minister, geachte collegas, als politicus bij een groene partij is dit voor mij een lastige vraag. Het gaat namelijk om twee dimensies die wel eens met elkaar in conflict zouden kunnen komen. Er is enerzijds de zorg voor het erfgoed en anderzijds het streven naar meer hernieuwbare energie. Hoe verhouden die twee zich met elkaar en botsen ze niet? Het is niet alleen een kwestie van beleid, maar ook op het terrein delen mensen vaak dezelfde bekommernis. Mensen die in een beschermd dorpsgezicht wonen maar zonnepanelen willen leggen, botsen vaak op een regelgeving die ze niet goed begrijpen. Het is een dilemma waar we de volgende jaren nog meer mee te maken zullen hebben.
Er is weer interpretatie mogelijk, zoals daarnet bij de orgelrestauratie. Als je zonnepanelen op je dak wilt leggen, wat is dan het belangrijkste? De authenticiteit van het dorpsgezicht of van het gebouw dat niet mag worden geschonden volgens de hardliners versus de zorg om hernieuwbare energie waarmee je een modus vivendi moet vinden?
Er is dus een dilemma waarover heel veel mensen me de laatste maanden hebben aangesproken. De kritiek is niet eenduidig. Er zijn mensen die zeggen dat al hun aanvragen worden afgewezen en dat ze geen enkele toestemming krijgen. Anderen zeggen dat ze na lang onderhandelen met de provinciale coördinatoren en medewerkers, wel tot een vergelijk komen. De zonnepanelen mogen op een bepaalde manier toch worden aangebracht.
Er zijn ook heel veel nuances aan te brengen in wat je wel of niet zou moeten toestaan. Een gevel in een zeer belangrijke zichtlocatie heeft niet hetzelfde karakter als de achterzijde van een huis in een beschermd dorpsgezicht. De indruk leeft dat er een zekere willekeur ik wil de administratie niet beladen met verwijten wordt gehanteerd en dat er geen eenduidige aanpak is.
Dat is ook begrijpelijk omdat de regelgeving omtrent stedenbouwkundige vergunningen veranderd is. Voor een normale woning heb je geen stedenbouwkundige vergunning meer nodig voor zonnepanelen, tenzij je in een beschermd stads- of dorpsgezicht komt. Sinds kort moet het wel voor panden die in de inventaris van het bouwkundig erfgoed zijn opgenomen. Er is een veel vrijere regelgeving gekomen, maar mensen die in een beschermde of waardevolle woning wonen, zitten nog wel met die regelgeving. Ik denk dat nog in de praktijk moet groeien wat de jurisdictie zegt over hoe we daarmee moeten omgaan.
Je hebt dus die twee uitersten. Mijnheer de minister, u kent de verhalen. Er mag geen dubbel glas in een woning omdat origineel in dat pand geen dubbel glas zat. Dat is de authentieke lijn. Dezelfde vraag rijst hier. Aan de andere kant: wat is storend? Dat is een kwestie van smaak en interpretatie. Ik ken heel veel zonnepanelen op hedendaagse woningen die bijzonder storend zijn, die me super irriteren, ook omdat ze op landschappelijk vlak afschuwelijk lelijk zijn. Ik ken ook plaatsingen op beschermde panden, die helemaal niet storend zijn. Er is geen lijn in te trekken. In het ene geval heb je geen stedenbouwkundige vergunning nodig en kan de installateur smakeloos panelen op het dak leggen. In het andere geval moet het wel verzorgd gebeuren.
Ik pleit ervoor om daar met zorg mee om te gaan en niet alles los te laten. Ik vind niet dat alles kan. Ik vind wel dat er veel moet kunnen en dat het oordeelkundig moet gebeuren. Ik houd van een doordachte en zorgvuldig afgewogen keuze, bijna afzonderlijk voor elk dossier. De indruk ontstaat bij nogal wat mensen dat de administratie veeleer de strenge kant kiest en moeilijk doet als het gaat over fotovoltaïsche panelen op beschermde woningen of in historische dorps- of stadskernen.
Mijnheer de minister, staan u en uw administratie voldoende open voor de evolutie in de samenleving? Ik zal me de komende jaren in deze commissie vaak opwerpen als pleitbezorger van conserveren, maar anderzijds ook als pleitbezorger van duurzame vernieuwing. Werd er vaak advies gevraagd aan de cellen onroerend erfgoed in de provincies over de plaatsing van fotovoltaïsche zonnepanelen en/of zonneboilers binnen beschermde landschappen en dorps- of stadsgezichten? In hoeveel van deze gevallen werd er ongunstig advies verleend en hoeveel keer gunstig advies? Het gaat me over de balans tussen de twee.
Is er een eenvormigheid in de beoordelingswijzen van de verschillende provinciale cellen? De indruk leeft dat dat niet het geval is. Worden daar criteria voor gevolgd en welke? Zijn die criteria opgenomen in een besluit of een richtlijn van de Vlaamse Regering of van de minister?
Werden de ongunstige adviezen gemotiveerd of was de ligging binnen het beschermd gebied an sich, zonder een grondige afweging, voldoende reden voor het ongunstig advies?
Vindt u dat de ligging binnen een beschermd gebied an sich voldoende reden is voor een ongunstig advies?
Is het advies van het agentschap na de recente invoering van de nieuwe Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening nog steeds van bindende aard? Is beroep mogelijk? Overweegt u om de mogelijke wisselwerking tussen bescherming van erfgoed en duurzame innovatie te laten onderzoeken en desgevallend richtlijnen voor uw administratie uit te schrijven, in de veronderstelling dat die niet bestaan?
De voorzitter : De heer Vandaele heeft het woord.
De heer Wilfried Vandaele : Mijnheer de voorzitter, mijn ervaring is iets anders dan het verhaal dat de heer Caron schetst. Wat primeert er: groene energie of uitzicht? In tal van andere sectoren moet je ook kiezen.
Ik denk dat het in de praktijk nog best meevalt. De heer Caron zegt dat je op gewone huizen zomaar, zonder vergunning, zonnepanelen mag leggen. In heel veel gevallen is dat niet zo. Heel veel verkavelingen en bijzondere plannen van aanleg (BPAs) laten dat niet toe omdat de materialen waaruit de dakbedekking mag bestaan, meestal beschreven staan. Je komt voortdurend in de afwijkingsprocedure via stedenbouw. Ik merk dat de praktijk is dat men het systematisch toelaat. In beschermde dorpsgezichten is het een ander verhaal, daar mag het niet zichtbaar zijn en mag het uitzicht er niet onder lijden.
Ik vind het globale plaatje wel kloppen. Als het gaat om een beschermd dorpsgezicht gaat de slinger naar de kant van erfgoedwaarden en dan doet men moeilijker, hoewel het ook wordt toegestaan als het niet zichtbaar is. Daar zijn voorbeelden van in overvloed. In gewone verkavelingen en BPAs staat men het wel toe. Het globale plaatje lijkt me wel redelijk consistent te zijn.
De voorzitter : De heer Dehandschutter heeft het woord.
De heer Lieven Dehandschutter : Mijnheer de voorzitter, mijnheer de minister, collegas, dit probleem wordt door de collegas met een verschillende appreciatie ingeschat. Globaal, zowel in de regelgeving Ruimtelijke Ordening maar ook vanuit het oogpunt van onroerend erfgoed en de zorg daarvoor, moeten we streven naar een proactief beleid.
De discussie die we hier voeren, doet me een beetje denken aan de discussies die de voorbije tien tot vijftien jaar zijn gevoerd over het aanbrengen van telecommunicatie-installaties voor gsm-verbindingen en dergelijke. We stellen vast dat de regelgeving en de sturing dikwijls achter de feiten aanlopen.
Mijn vraag en suggestie aan de commissie en de minister is dat er proactief zou worden opgetreden voor het geheel aan technologische vernieuwingen en de implicaties ervan op het vlak van ruimtelijke ordening, stedenbouw en in het bijzonder onroerend erfgoed, zodat we niet achter de feiten moeten aanhollen en pas na een aantal spijtige incidenten ingrijpen.
De heer Bart Martens : Mijnheer de minister, ik stel vast dat men er bij een aantal beschermde monumenten wel perfect in slaagt om de erfgoedwaarde te combineren met de productie van hernieuwbare energie. Zo werden bijvoorbeeld op een perfecte wijze moderne turbines geïntegreerd in een aantal oude watermolens: denken we maar aan de watermolen van Rotselaar. Maar ook op vele andere plaatsen zien we dat het kan. Als er wordt gezocht naar manieren om nieuwe technologie te integreren, is dat soms perfect te combineren met het behoud van de erfgoedwaarde.
De voorzitter : Minister Bourgeois heeft het woord.
Minister Geert Bourgeois : Mijnheer de voorzitter, geachte leden, ik maak nog even de regelgeving duidelijk, zodat er geen misverstand over bestaat.
Door het besluit van 5 september 2008 is het plaatsen van fotovoltaïsche zonnepanelen of zonneboilers niet langer vergunningsplichtig, op voorwaarde dat het gaat over installaties
op een plat dak of installaties die geïntegreerd zijn in een hellend dak. Die vrijstelling geldt niet dat wil ik beklemtonen voor gebouwen die zijn opgenomen in de inventaris van het bouwkundig erfgoed en voor gebouwen die een voorlopig of definitief beschermingsstatuut genieten, in toepassing van de onroerenderfgoedregeling. Met andere woorden, voor monumenten, stadgezichten, dorpsgezichten, landschappen, ankerplaatsen, erfgoedlandschappen, archeologische monumenten, archeologische zones of inventarisitems geldt de vrijstelling niet.
Waar de ingreep onroerend erfgoed betreft, wordt het plaatsen van zonnepanelen of zonneboilers nog altijd aan een nauwgezet toezicht onderworpen. Dat is niet verwonderlijk. Het plaatsen van dergelijke installaties heeft altijd een grote visuele en ook structurele impact. Dat zijn natuurlijk belangrijke aandachtspunten voor onze onroerenderfgoedconsulenten, die waken over het behoud van waardevol onroerend erfgoed.
Ik illustreer even de visuele impact. Het gemiddeld verbruik op jaarbasis van een gezin met vier personen bedraagt tussen 3000 en 4000 kilowattuur. Om dat vermogen te kunnen opwekken, is idealiter een hoeveelheid zonnepanelen nodig die overeenstemt met een oppervlakte van 35 tot 47 vierkante meter. Het plaatsen van een dergelijke installatie kan dus het beeld van een historisch pand drastisch beïnvloeden. Ook de structurele impact is belangrijk. Zowel de zonnepanelen die worden ingebouwd in het dak als de panelen die op het dak worden gelegd, grijpen in mindere of meerdere mate in op de onderliggende dakstructuur onder meer op de bebording, de kepers, het spantwerk en veroorzaken dus onherstelbare schade. Hetzelfde geldt voor de zonnecollector van een zonneboiler. Het is met andere woorden niet evident om het plaatsen van zonnepanelen of zonneboilers altijd en overal te verzoenen met verantwoord onroerenderfgoedbeheer, waarbij mijns inziens vooral het maximale behoud van intrinsieke erfgoedwaarden moet worden nagestreefd. De huidige generatie zonnepanelen en zonneboilers is daar helaas niet of onvoldoende op afgestemd.
Gelukkig is er bij de ontwikkeling van de technologie ter zake steeds meer aandacht voor vormgeving en integratie, wat zowel in de erfgoedsector als in kringen van architecten ten zeerste op prijs wordt gesteld. Ik wil in dat verband bijvoorbeeld verwijzen naar de zogenaamde Heritage Solar Slate, die door een Brits bedrijf werd ontworpen en vrijwel perfect het uitzicht van een natuurlei benadert. Deze zonnelei is met succes toegepast op een grade II listed building, dat qua statuut te vergelijken is met een beschermd monument bij ons, en kreeg in februari van dit jaar de titel Product Innovation of the Year op de Low Carbon Performance Awards in Londen.
Dat gaat enigszins in deze richting van wat de heer Martens daarnet heeft gezegd. Er zijn voorbeelden van een moderne integratie. Hij had het over een andere toepassing van alternatieve energie. Gelukkig evolueert de technologie, ook op dit vlak, en komen we dus tot een toestand waarin bepaalde nieuwe opwekkers van zonne-energie wel compatibel zijn of kunnen zijn met de onroerenderfgoedwaarde. Op termijn zullen er dus meer mogelijkheden zijn om onroerend erfgoed op een energiezuinige manier te renoveren, zonder de ziel ervan aan te tasten. De uitdaging zal dus niet alleen zijn de nodige technologische evoluties te stimuleren, maar ook de nieuwe materialen en technieken die daaruit resulteren, toe te passen. Daarbij moeten vanzelfsprekend kosten en baten grondig tegen elkaar worden afgewogen, zoals dat altijd gebeurt.
Mijnheer Caron, daarmee ben ik tot het antwoord op uw vragen gekomen. Eerst was er de vraag over het aantal aanvragen. Het Agentschap RO Vlaanderen verstrekt de volgende cijfergegevens. In 2008 en 2009 samen werden er 199 individuele aanvragen behandeld. Daarvan kregen er 171 een gunstig advies, wat neerkomt op een goedkeuringspercentage van 86 procent. Dat goedkeuringspercentage geldt vrij uniform voor de vijf provincies. In Antwerpen waren er 14 aanvragen, die allemaal gunstig of gunstig met voorwaarden werden geadviseerd. In Limburg waren er 31 aanvragen, waarvan 6 ongunstig. In Oost-Vlaanderen waren er 42 aanvragen, waarvan 8 ongunstig. In Vlaams-Brabant waren er 51 aanvragen, inclusief monumenten, en 4 ongunstige adviezen. In West-Vlaanderen waren er 61 aanvragen, waarvan 10 ongunstig.
Het probleem is dus misschien minder groot dan het op basis van enkele individuele dossiers zou kunnen lijken. De heer Vandaele wees daar al op. Ik denk dat er hier wel plaats is voor nuancering. Ik wil trouwens opmerken dat een totaal van 199 aanvragen in een context van onroerend erfgoed een heel klein aantal is, ook in verhouding tot het totale aantal. In Vlaanderen zijn er het jongste jaar maar liefst 10.000 nieuwe zonne-installaties gerealiseerd.
Uit de cijfergegevens van het agentschap kan worden afgeleid dat er in elke provincie proportioneel even veel aanvragen worden goedgekeurd voor het plaatsen van zonnepanelen en zonneboilers. Dat wijst minstens op een zekere uniformiteit. Het agentschap werkt momenteel ook aan een interne richtlijn met betrekking tot het installeren van zonnepanelen in een onroerenderfgoedcontext. Deze richtlijn zal vermoedelijk in november worden bekrachtigd, maar zal slechts tot op zekere hoogte kunnen voorzien in veralgemeende beoordelingscriteria, en bijvoorbeeld aandacht besteden aan het beperken van de visuele en structurele impact. Dat lijkt me logisch.
Het is mijns inziens niet aangewezen om te streven naar een gestandaardiseerde, precieze regelgeving ter zake met vaste criteria. Niet alle onroerend erfgoed leent zich immers in dezelfde mate tot innovatie, en bovendien ontwikkelt het aanbod van producten en technieken op de markt zich aan een razendsnel tempo. Dat maakt dat wat vandaag actueel is, morgen alweer achterhaald kan zijn.
Dat geldt overigens niet enkel voor het plaatsen van zonnepanelen in onroerend erfgoed, maar voor alle soorten ingrepen die ertoe strekken onroerend erfgoed op een hedendaagse manier te renoveren, te herbestemmen en te ontsluiten. U hebt zelf andere voorbeelden gegeven. Ik zal deze regeerperiode dan ook benutten om de dienstverlening en instrumenten te ontwikkelen die nodig zijn om erfgoedbeheerders bij deze broodnodige processen op een flexibele manier te begeleiden. Hierover zal ik uitvoeriger uitweiden in mijn beleidsnota. Hiermee heb ik meteen ook een antwoord gegeven op de zesde vraag.
Het spreekt voor zich dat elk advies, en zeker een negatief advies, gemotiveerd wordt. In de nieuwe juridische context, waarbinnen beroep kan worden aangetekend tegen het al dan niet machtigen van werkzaamheden aan beschermd onroerend erfgoed, is motivatie zelfs cruciaal. Ik kom hier later nog op terug.
Het staat vast dat het plaatsen van zonnepanelen of eender welke andere moderne ingreep in een context van beschermd onroerend erfgoed, niet bij voorbaat kan worden uitgesloten. Elke aanvraag moet het voorwerp zijn van een beredeneerde afweging die niet noodzakelijk een negatieve uitkomst heeft, zoals de hoger vermelde cijfers bewijzen.
In antwoord op de vijfde vraag, inzake de impact van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening op de onroerenderfgoedregelgeving, verwijs ik naar het antwoord van mijn voorganger, de heer Van Mechelen, op de vraag om uitleg dienaangaande van 17 april 2008. Kort gesteld is de kwestie van bindende adviesverlening slechts aan de orde in het kader van een stedenbouwkundige vergunningsaanvraag. Voor niet-vergunningsplichtige werkzaamheden is en blijft het vereist om een machtiging te verkrijgen van de bevoegde Gewestelijk Erfgoed Ambtenaar (GEA).
De Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening is zeer duidelijk met betrekking tot het statuut van de sectorale adviezen, zoals deze die in het kader van een vergunningsaanvraag worden ingewonnen bij het beleidsveld Onroerend Erfgoed. Ik vat het kort samen. Indien uit een sectoraal advies blijkt dat een vergunning strijdig is met direct werkende sectorale normen, dan moet de vergunning worden geweigerd, of ze moet worden voorzien van voorwaarden die strekken tot een adequate invulling van de sectorale wetgeving. In dit geval is het advies bindend.
Onder direct werkende normen wordt verstaan: supranationale, wetskrachtige, reglementaire of beschikkende bepalingen die op zichzelf volstaan om toepasbaar te zijn, zonder dat verdere reglementering met het oog op precisering of vervollediging noodzakelijk is. Ik geef een concreet bijvoorbeeld. Als een vergunning met betrekking tot het plaatsen van zonnepanelen strijdig is met een beschermingsbesluit, moet de aanvraag worden geweigerd of worden onderworpen aan voorwaarden.
Een advies is niet bindend en een vergunning kan worden geweigerd als ze strijdig is met niet-direct werkende sectorale regels, zoals sectorale doelstellingen en zorgplichten. Een vergunningverlenende overheid kan van dit niet-bindende advies afwijken op basis van sterke motieven, in toepassing van de Motiveringswet. Onder doelstellingen of zorgplichten kan hier worden verstaan: internationaalrechtelijke, Europeesrechtelijke, wetskrachtige, reglementaire of beschikkende bepalingen die de overheid bij de uitvoering of de interpretatie van de regelgeving of het voeren van een beleid verplichten tot de inachtneming van een bepaalde doelstelling of van bepaalde voorzorgen, zonder dat die op zichzelf beschouwd voldoende juridisch duidelijk zijn om onmiddellijk te kunnen worden uitgevoerd. Dat is het onderscheid met de direct werkende.
Voor wat betreft de beroepsmogelijkheden, geldt enerzijds het beroepsrecht, zoals dat is omschreven in de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening. Via deze weg kan de impact van een sectoraal advies door het beleidsveld Onroerend Erfgoed worden aangevochten. Nieuw is dat anderzijds door een aanpassing van het decreet van 3 maart 1976, tot bescherming van monumenten, stads- en dorpsgezichten, ook beroep kan worden ingesteld tegen machtigingen, wat vroeger niet kon. Zowel in het kader van stedenbouwkundige beroepsprocedure als van de beroepsprocedure met betrekking tot de machtigingen door Onroerend Erfgoed, zal in dergelijke beroepsprocedure het advies vereist zijn van een op te richten commissie van experten. Die commissie moet uiterlijk op 1 januari 2010 operationeel zijn. De Vlaamse Regering, de bestendige deputatie en de Raad voor Vergunningenbetwistingen kan vanaf de datum van inwerkingtreding een beroep doen op deze commissie. Mijn administratie onderneemt momenteel de nodige stappen om de oprichting van deze expertencommissie tijdig te realiseren. Dat moet tegen 1 januari 2010 gebeurd zijn.
Ik meen dat het op basis van deze korte schets duidelijk is, mijnheer Caron, dat de nieuwe regelgeving niet noodzakelijk een negatieve impact hoeft te hebben op de slagkracht van de adviezen van mijn erfgoedconsulenten. De aangepaste regelgeving, alsook de consequent ingebouwde beroepsmogelijkheden, zullen integendeel een gunstige impact hebben op de kwaliteit en de effecten van de adviesverlening.
De voorzitter : De heer Caron heeft het woord.
De heer Bart Caron : Ik dank u, mijnheer de minister, voor uw uitgebreide antwoord.
Ik ben blij dat we een hoog percentage halen van vergunde of toegestane installaties. Ik wil niet vitten, maar veel installaties hebben nooit een officiële procedure ondergaan. Vaak wordt vooraf al informeel het advies gegeven dat het dossier niet eenvoudig zal zijn. Dat leidt soms ook tot een positieve oplossing.
Ik ben ook blij dat er heel hard wordt gewerkt aan de afwegingsbasis en dat zal worden geprobeerd om die in een nota te gieten. Ik ben het met u eens dat die niet sluitend kan zijn noch alle omstandigheden kan dekken.
Er wordt inderdaad een belangrijke weg afgelegd. Ik reageer positief op uw antwoord, ik ben er blij mee, en ook met de beroepsmogelijkheid tegen machtigingen, want vanuit de erfgoedzorg en vanuit de vernieuwende omgang met erfgoed, heb ik daar tijdens de vorige legislaturen mee op aangedrongen. Het is een goede stap vooruit. Ik hoop dat zowel in het belang van de eigenaar als van de samenleving, die in dezen als doelstelling de zorg voor het erfgoed heeft, de commissie snel samengesteld wordt en ook snel kan functioneren. Ik zal met aandacht de evolutie op het terrein, in de praktijk, verder volgen.
De voorzitter : Het incident is gesloten.