Commissie voor Onderwijs, Vorming, Wetenschap en Innovatie Vergadering van 16/02/2006
Interpellatie van mevrouw Marleen Vanderpoorten tot de heer Frank Vandenbroucke, vice-minister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Werk, Onderwijs en Vorming, over autonomie voor scholen en scholengemeenschappen
De voorzitter: Mevrouw Vanderpoorten heeft het woord.
Mevrouw Marleen Vanderpoorten: Mevrouw de voorzitter, deze interpellatie is gebaseerd op een aantal uitspraken die de minister in de loop van de voorbije maanden over concrete items heeft gedaan en op een algemeen standpunt dat hij regelmatig inneemt. Ik zal het eerst over deze concrete items hebben.
Tijdens de bespreking van de beleidsbrief en van de begroting 2006 zijn de bijkomende uren lichamelijke opvoeding in het basisonderwijs ter sprake gekomen. De minister heeft toen verklaard dat de scholen autonoom mogen beslissen over de aanwending van deze uren. De Vlaamse overheid wil vooral een signaal geven over het belang van lichamelijke opvoeding. Hetzelfde geldt voor het gezondheidsbeleid, dat de voorbije weken in de actualiteit heeft gestaan. De minister wil de scholen aansporen om aan dat gezondheidsbeleid te werken, maar hij zegt niet hoe ze dit moeten aanpakken.
Er is in het verleden al vaak in deze commissie en met het onderwijsveld gediscussieerd over het opleggen van initiatieven en het kleuren van de middelen die daarvoor moeten worden gebruikt. De scholen en de scholengemeenschappen zijn vaak het best geplaatst om te beslissen waaraan ze hun lestijdenpakket of hun financiële middelen moeten besteden en hoe ze dit best aanpakken. Dit alles moet natuurlijk wel binnen een door de overheid vastgelegd kader gebeuren.
De minister heeft al regelmatig verklaard dat de scholen meestal best weten hoe ze hun middelen moeten aanwenden. Mijn fractie kan zich hierin uiteraard terugvinden. Autonomie in het onderwijs is tegelijkertijd een interessant gegeven en een vlag die, naargelang wie de term in de mond neemt, een andere lading kan dekken.
Sinds een incident dat zich tijdens de vorige legislatuur heeft voorgedaan, ben ik alvast op mijn hoede. Het gaat hier om de scholengemeenschappen voor het basisonderwijs. Het was de bedoeling netoverschrijdende initiatieven in de mate van het mogelijke vorm te geven. We weten pertinent zeker dat een aantal basisscholen dat ook wilden, maar door hun koepel werden tegengehouden.
Over de autonomie in het onderwijs is al heel wat studiewerk verricht. In de loop van de vorige legislatuur hebben we de rondetafelconferentie voor het onderwijs georganiseerd. In de verschillende werkgroepen is toen veel over de autonomie in het onderwijs nagedacht en gediscussieerd. Autonomie kan immers betrekking hebben op de inhoud, zoals bij de leerplannen of het al dan niet organiseren van levensbeschouwelijke vakken, op het personeel, zoals bij de taak- en loondifferentiatie, op de financiën, zoals bij het al dan niet toekennen van enveloppen, en op de vorm van bestuur die een school tot stand wil brengen. De werkgroep Personeel heeft onder meer besloten dat autonomie een eenvoudige regelgeving veronderstelt en aan een reële lokale participatie moet worden gekoppeld. De begrippen 'autonomie', 'verantwoordelijkheid' en 'participatie' worden trouwens vaak met elkaar in verband gebracht. De deelnemers aan de rondetafelconferentie zijn tot de belangrijke vaststelling gekomen dat de beleidsruimte die bij het terugtreden van de overheid vrijkomt, vaak door intermediaire instanties wordt ingenomen. Dan denk ik uiteraard aan de koepels, die volgens mij vaak te veel opleggen aan scholen en de autonomie van die scholen, waarvoor wij heel duidelijk pleiten, in de weg staan. Daar knelt het schoentje. Het begrip 'autonomie' vereist een duidelijke definitie.
In de toekomst zullen we nog vaak worden geconfronteerd met dat begrip, wanneer we het zullen hebben over de financiering van het leerplichtonderwijs. Wanneer criteria moeten worden vastgelegd, zullen we het wellicht ook regelmatig moeten hebben over de autonomie van de scholen.
Mijnheer de minister, hoe definieert u het concept 'autonomie'? Welke plaats neemt autonomie in bij het onderwijsbeleid? Bij wie moet volgens de minister de klemtoon liggen: bij de scholen of bij de scholengemeenschappen? Welke rol vervullen dan enerzijds de netten en anderzijds participatieorganen, zoals de schoolraad? Gaat het dan alleen over overleg, of gaat het verder? Hoe ver kan de inhoudelijke autonomie gaan volgens u? Bent u bereid voort te discussiëren en na te denken over autonomie, bijvoorbeeld wanneer het gaat over het personeelsbeleid? We zouden het ook kunnen hebben over het financiële, maar we moeten ons in eerste instantie beperken, meen ik, tot het inhoudelijke aspect en het personeelsbeleid.
Mevrouw Monica Van Kerrebroeck: Autonomie kan inderdaad een probleem zijn bij scholengemeenschappen. Ik denk dat dit afhangt van de juridische formule op basis waarvan de scholengemeenschap gevormd is. Soms gaat dit uit van een koepel-vzw, met mandaten die worden gegeven vanuit de onderliggende vzw's. Soms gaat het gewoon over een samenstelling van afzonderlijke vzw's.
Op het vlak van het personeelsbeleid kan er vooral een probleem rijzen als het gaat over personeelsleden die worden toegewezen aan de top van de scholengemeenschap. Dat zijn dus de stafmedewerkers. De vraag rijst of die nog afhankelijk zijn van hun eigen vzw. In geval van een vzw denk ik dat dit wel het geval is. Indien ze aan de scholengemeenschap werden toegewezen, kan er sprake zijn van juridische vaagheid. Er bestaat geen verplichting om te komen tot één vzw voor de scholengemeenschap. Dat is nog steeds een vrijheid die is ingebouwd in de vorming van scholengemeenschappen.
De voorzitter: Minister Vandenbroucke heeft het woord.
Minister Frank Vandenbroucke: Mevrouw de voorzitter, mevrouw Vanderpoorten legt een zeer fundamenteel, maar ook breed vraagstuk op tafel.
Net zoals vrijheid kan autonomie zowel positief als negatief worden ingevuld. Een bekende filosoof uit de liberale traditie, Isaiah Berlin, heeft in het midden van de vorige eeuw een heel mooi essay geschreven over vrijheid. Hij heeft in het debat over vrijheid het verschil tussen positieve en negatieve vrijheid geïntroduceerd. Erg simplistisch samengevat komt negatieve vrijheid neer op: 'blijf van mijn erf, laat me gerust', en positieve vrijheid op: 'ik kan mezelf emanciperen en ontwikkelen'. Er is dus een verschil tussen de beide. De beide zijn overigens belangrijk. Er moet duidelijk worden gedefinieerd van welke erven men moet blijven in de samenleving, en hoe het individu moet worden beschermd tegen inmenging. Dat is belangrijk. Anderzijds moet een samenleving ervoor zorgen dat mensen positieve vrijheid hebben, dat ze iets kunnen, dat ze zichzelf kunnen verwezenlijken. Dat is het discours van Berlin, in een van de mooiste teksten die ik ooit heb gelezen.
Eigenlijk geldt dat ook voor autonomie. Autonomie heeft een negatieve betekenis, waarbij wordt gezegd: 'Laat ons doen'. Ik zou graag willen dat we het in de discussie over autonomie hebben over positieve autonomie, namelijk de vraag of onze scholen voldoende beleidskracht hebben. Kunnen ze realiseren wat ze willen realiseren? Kunnen ze hun potentieel verwezenlijken, zoals dat ook geldt voor mensen en hun vrijheid? Wat ik verder zal zeggen, is gekleurd door mijn mening dat we autonomie positief moeten definiëren. Ik noem dat dan beleidskracht. Men heeft het ook wel eens over het beleidsvoerend vermogen, maar dat vind ik een vrij stijve uitdrukking.
Dat betekent dat scholen in staat moeten zijn om een goed beleid te kunnen voeren op organisatorisch en materieel, maar zeker ook op didactisch vlak. Leerkrachten moeten de omstandigheden krijgen om goed en graag les te geven. Leerlingen moeten de kans krijgen om in goede omstandigheden graag naar school te gaan. Autonomie betekent dat scholen de nodige ruimte hebben en krijgen om beslissingen te nemen, en dat ze dat krachtig kunnen doen.
Mijn geloof in onze bekwaamheid om dat te realiseren is eigenlijk wel groot. We moeten natuurlijk bekijken waar we vandaag staan. Scholen hebben in Vlaanderen al een ruime mate van autonomie. Ik wil die autonomie, zoals ik ze daarnet heb omschreven, eigenlijk nog versterken. Scholen moeten dus nog meer beleidsruimte krijgen, die ze dan ten volle kunnen benutten om ons onderwijs nog beter te maken. Scholen loslaten en aan hun lot overlaten is wat mij betreft echter geen goede oplossing. Ik wil elke school in staat stellen een beleid te voeren dat aangepast is aan haar specifieke noden en uitdagingen.
De beleidskracht van scholen versterken vergt een verdere professionalisering van iedereen die bij het schoolbeleid betrokken is. Het vraagt ook een toename van de participatiecultuur van de ouders en andere betrokkenen. Zowel de participatieorganen als de netten hebben daarbij een rol te spelen.
Als we deze discussie ten gronde willen voeren, moeten we misschien uitgaan van een andere vraag, namelijk hoe autonoom een school eigenlijk kan zijn. Waar liggen de grenzen van de autonomie? Het is een feit dat de handelingsvrijheid van de scholen intrinsiek wordt beperkt: leerlingen komen immers niet op school aan als een onbeschreven blad en beperken dus de handelingsvrijheid van de school. Bovendien is er ook de complexiteit van de omgeving waarin scholen zijn ingebed: ook de ouders, de leerkrachten, de lokale omgeving, allerlei verenigingen en organisaties en lokale besturen formuleren verwachtingen en eisen. Ook wij doen dat, als Vlaamse overheid die de scholen subsidieert. Wij eisen verantwoording in naam van de samenleving, wij vragen resultaten.
Het is belangrijk een goed evenwicht tot stand te brengen tussen de autonomie van scholen en de rol van de overheid om te sturen, maar vooral ook om toezicht te houden op het resultaat. Autonomie is in deze zin dus ook een samenspel tussen beleidsruimte en verantwoordelijkheid. Willen we de scholen aanzetten tot meer verantwoordelijkheid, dan moeten we ze natuurlijk ook helpen hun eigen kwaliteitszorg te organiseren. Scholen met veel beleidskracht zijn in principe in grote mate in staat zelf hun kwaliteit te volgen en te bepalen. Op dat vlak willen we de lat toch wel hoog leggen.
Dat brengt me tot een eerste belangrijke algemene conclusie. Ik wil de lat wel hoog leggen voor scholen als het gaat over de te bereiken resultaten. Ik denk dat we dus wel eens een debat zullen hebben over autonomie versus wat er wordt geëist. Persoonlijk vind ik dat we de lat voldoende hoog moeten leggen, wat betekent dat de scholen daar verantwoording over moeten afleggen.
Er werd gevraagd wat het organisatieniveau is waarvan we de autonomie willen vergroten. Wetende dat het voor afzonderlijke scholen soms lastig is om zelf op alle terreinen beleidskracht te ontwikkelen, dus niet alleen pedagogisch, maar ook juridisch, materieel en financieel, meen ik dat de scholengemeenschappen en scholengroepen een belangrijke rol moeten spelen. Zonder dat dit uitmondt in een hiërarchisch centralisme, kunnen zij de ontwikkeling ondersteunen van de beleidskracht van de scholen die er deel van uitmaken.
We weten ook dat het niet gemakkelijk is voor scholen om bij zichzelf de nood aan coaching te detecteren. Net die scholen die problemen hebben met hun beleidsvoering, aarzelen om begeleiding te vragen. Begeleiding vragen is immers al een uiting van de bereidheid om bij te leren, en net deze leerhouding bepaalt sterk het beleidsvoerend vermogen. De scholengemeenschap kan hier als eerste netwerk, als een knooppunt van interessante contacten, het voortouw nemen inzake de nood aan begeleiding.
Scholen zijn grote organisaties, en die doelmatig beheren vereist hoge professionaliteit. Beheer en gebruik van de beschikbare middelen van de afzonderlijke scholen kan in mijn ogen professioneler en efficiënter als we ze naar een hoger niveau tillen.
Ik kom bij een tweede tussenconclusie op basis van dat soort overwegingen. Een definitie van het concept autonomie is op zich minder aan de orde dan een voortdurende discussie over het ideale evenwicht tussen sturing en autonomie. Ik bedoel dan autonomie gekoppeld aan verantwoordelijkheid. De vraag of het accent bij de school moet liggen of bij een schooloverstijgende structuur - scholengemeenschap of scholengroep - moet ten aanzien van elk soort bevoegdheid worden beantwoord, met als vertrekpunt de inschatting van de beleidskracht van scholen in dat domein. In bepaalde domeinen is het niet realistisch te verwachten dat elke school dat kwaliteitsvol zal kunnen. Dan moet men opteren voor samenwerkingsverbanden.
Elke bevoegdheid die een school of een samenwerkingsverband zoals een scholengroep of scholengemeenschap uitoefent, zou participatief tot stand moeten komen. Mevrouw Vanderpoorten, daar moet ik u niet van overtuigen, want u hebt op dat vlak zelf veel werk verzet. De netten oefenen op dit ogenblik al een rol uit ten aanzien van 'hun' scholen. Die rol is een gegeven van waaruit we nu vertrekken. Naast de belangenbehartiging bij de overheid hebben zij een onmisbare ondersteunende rol die niet in tegenspraak moet zijn met autonomie van de school zelf. Het is wel zo dat ondersteuning in de praktijk kan verglijden naar een overname van bevoegdheid, en dat schoolbesturen in sommige gevallen de verantwoordelijkheid die bij elke bevoegdheid hoort, schuwen en hopen dat hun koepel of de overheid de bevoegdheid overneemt. Dat is natuurlijk niet goed.
U vraagt hoe ver volgens mij inhoudelijke autonomie kan gaan. U verwijst naar concrete dossiers zoals gezondheid, sport en andere. Ik ga ervan uit dat u hier verwijst naar wat de leerlingen op school leren, en dus naar de verhouding tussen eindtermen en leerplannen. Te veel eindtermen leiden mijns inziens onherroepelijk naar te dikke leerplannen, want daarin zijn de eindtermen op herkenbare wijze verwerkt. Leerplanmakers kunnen aan de eindtermen nog eigen doelen toevoegen en ook iedere leraar zelf heeft daartoe de autonomie, als hij of zij bij zijn of haar leerlingen maar op kwaliteitsvolle wijze de eindtermen heeft aangebracht. De totale studiebelasting van de leerlingen mag daarbij niet worden overschreden. Wie eindtermen formuleert, wie leerplannen maakt en het lerarenteam van iedere school apart, moet daarvoor oog hebben.
In personeelsaangelegenheden is het van groot belang dat scholen zelf een beleid uitzetten. Een autonomie vooropstellen zonder het personeelsbeleid daarin mee te bedoelen is trouwens een illusie. Bij het personeelsbeleid speelt de autonomie in de ruimte die wordt gelaten binnen de regels die het personeelsstatuut laat. In de bespreking van centrale regelgeving in personeelsaangelegenheden moet daarom steeds worden overwogen in welke mate de bedoelde aangelegenheid voor alle scholen op dezelfde wijze moet worden geregeld. Daarbij zal het antwoord niet steeds zwart-wit zijn, maar kunnen in de centrale regelgeving minimale rechten en plichten worden vastgesteld, waarbij de verdere invulling dan de bevoegdheid is van de school of de scholengemeenschap.
Ik wil hier nog één opmerking aan toevoegen. U hebt een kritische bedenking bij mijn aanpak van het gezondheidsbeleid omdat ik de scholen geen concrete richtlijnen opleg. U moet dat evolutief zien. Wat we aan scholen opleggen kan evolueren, maar in elk geval moet het voor mij gedragen zijn door de onderwijswereld. Het moet bottom-up zijn. Inzake dat gezondheidsbeleid wil ik een proces op gang brengen waarbij we op landelijk niveau kunnen preciseren wat we verwachten. Dat proces moet worden gedragen. In deze fase ben ik heel algemeen, en daarmee blijft u waarschijnlijk wat op uw honger zitten. Bottom-up wil niet zeggen dat ik altijd in dergelijke algemene termen zal spreken.
De voorzitter: Mevrouw Vanderpoorten heeft het woord.
Mevrouw Marleen Vanderpoorten: Nee, ik had geen kritische bemerking. Ik wou wel mijn bezorgdheid uiten. Ik weet dat scholen meer autonomie hebben dan ze zelf beseffen. Ze willen of kunnen die niet altijd gebruiken. Ze schuiven hun verantwoordelijkheid af, nochtans gaat echte autonomie samen met verantwoordelijkheid en participatie.
Betreffende het gezondheidsbeleid wou ik eigenlijk zeggen dat er nog werk is aan de koppeling tussen gezondheid en sport. Ook dat kan de school zelf grotendeels bepalen. De rondetafelconferentie merkte destijds op dat voldoende beleidskracht hier het centrale element is. Als we erin slagen directies en leerkrachten voldoende beleidskracht te geven, dan doen zich minder problemen voor dan in de scholen waar dat niet lukt.
Ik ben een beetje bang voor de plaats van de intermediaire structuren. Ik bedoel daarmee niet zozeer de schoolgemeenschappen, maar wel de netten. We hebben daar enige negatieve ervaring mee. Ik ben het ermee eens dat de netten een rol moeten spelen. U hoort me niet zeggen dat ik de netten wil zien verdwijnen, maar ik denk dat ze een veeleer vraaggestuurde rol moeten gaan spelen. Op dit moment slagen ze daar niet echt in, ze oefenen zelfs druk uit. Ik verwees daarom naar de discussie over de financiering van de leerplicht die eraan komt. Dan moeten we het immers over de vrije keuze hebben. We zullen ons moeten afvragen of alle scholen de weg kunnen inslaan die ze willen inslaan. Het is niet de bedoeling die discussie nu te openen. Dit is een belangrijk aspect van autonomie. Net daarin hadden we die slechte ervaring met die scholengemeenschappen die niet netoverstijgend mochten worden gevormd. Dat vind ik nog altijd een gemiste kans.
Mevrouw Monica Van Kerrebroeck: Autonomie sluit absoluut geen samenwerking uit.
De voorzitter: Het incident is gesloten.