Commissie voor Binnenlandse Aangelegenheden, Bestuurszaken, Institutionele en Bestuurlijke Hervorming en Decreetsevaluatie Vergadering van 10/05/2005
Vraag om uitleg van de heer Jacky Maes tot de heer Marino Keulen, Vlaams minister van Binnenlands Bestuur, Stedenbeleid, Wonen en Inburgering, over omzendbrieven van Vlaamse ministers
De voorzitter: Aan de orde is de vraag om uitleg van de heer Maes tot de heer Keulen, Vlaams minister van Binnenlands Bestuur, Stedenbeleid, Wonen en Inburgering, over omzendbrieven van Vlaamse ministers.
De heer Maes heeft het woord.
De heer Jacky Maes: Mijnheer de voorzitter, mijnheer de minister, regelmatig keurt het Vlaams Parlement resoluties goed waarvan we verwachten dat ze worden uitgevoerd. Op 25 mei 2004 stuurde voormalig minister van Leefmilieu, de heer Tavernier, een omzendbrief naar de gemeenten aangaande het gebruik van vogelschrikkanonnen in de land- en tuinbouw. Ik wil het niet hebben over de kanonnen zelf of mogelijke alternatieven, maar wel over de opvolging van de goedgekeurde resolutie door de gemeenten en de rol van de gouverneur en de bestendige deputatie daarin.
In de resolutie staat dat gemeenten via een imperatieve omzendbrief hun politiereglement moeten aanpassen om het gebruik van vogelschrikkanonnen op hun grondgebied in principe te verbieden. Blijkbaar is dat niet naar de zin van sommigen. De gouverneur van West-Vlaanderen richtte op 2 september 2004 een schrijven aan de gemeentebesturen waarin hij laconiek meedeelt dat de omzendbrief van de minister niet ernstig moet worden genomen.
Ik citeer: 'Vogelschrikkanonnen: standpunt van de bestendige deputatie. Nota van 26 oktober 2004. Op 25 mei 2004 heeft minister Tavernier een omzendbrief ondertekend en verspreid ten behoeve van de colleges van burgemeester en schepenen. Deze omzendbrief vindt zijn oorsprong in een resolutie, neergelegd in de Commissie voor Leefmilieu, Natuurbehoud en Ruimtelijke Ordening en goedgekeurd in het Vlaams Parlement op 21 januari 2004. Juridisch. Het gaat hier om een omzendbrief waarin volgende elementen belangrijk zijn. Ten eerste staan gedecentraliseerde besturen, onder andere gemeenten, niet onder hiërarchisch gezag van de regering, in tegenstelling tot de gouverneur die als regeringscommissaris gelijkgesteld wordt met gedeconcentreerd bestuur en onder hiërarchisch gezag staat van de regering. Ten tweede, gelet op de autonomie van gedecentraliseerde besturen kan een regering of minister hen niet tot welbepaalde handelingen dwingen. Er is enkel administratief toezicht met de toetsing aan wettelijkheid en algemeen belang. De enige uitzondering is het sturen van een regeringscommissaris indien gemeente of provincie een wettelijke verplichting niet nakomt. Conclusie. De omzendbrief kan enkel een aanbeveling zijn aan gemeenten om een politiereglement op te stellen. De omzendbrief is ook niet gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad. Het gebruik van vogelschrikkanonnen is niet geregeld in Vlarem. Indien het Vlaams Parlement een totaalverbod van het gebruik van vogelschrikkanonnen wil opleggen, lijkt het nogal logisch dat Vlaanderen terzake ook de nodige wetgeving uitwerkt. Een algemene reglementering waarin de gemeenten toch nog een rol toebedeeld krijgen voor wat betreft de concrete toepassing, ware logisch geweest. Het Vlaams Parlement erkent evenwel dat deze materie een gemeentelijke materie is. Het is dan ook de volledige autonomie van de gemeenten om terzake al dan niet een regeling uit te werken.'
Mijnheer de minister, deze brief van de gouverneur verwondert me. Sommige gemeenten hebben het politiereglement gewijzigd, maar andere doen dat niet en verwijzen naar de brief van de provincie. Zelfs de ombudsman maakt er melding van in zijn jaarverslag op bladzijde 80. Hij verwijt dat er een mistgordijn wordt opgetrokken en duidt op de gebrekkige manier van uitvoering van de resolutie. De bestendige deputatie neemt een standpunt in dat alle daadkracht van een ministeriële omzendbrief de grond inboort.
Mijnheer de minister, wat is de waarde van dergelijke omzendbrief? Kunt u een gemeente dwingen tot bepaalde handelingen via een omzendbrief? Mogen gemeenten een omzendbrief zomaar naast zich neerleggen? Mag een bestendige deputatie gemeenten aansporen om geen uitvoering te geven aan een ministeriële omzendbrief? Doet deze handelswijze zich voor bij andere provincies of op andere beleidsvlakken? Had u weet van de handelswijze van de provincie West-Vlaanderen?
De voorzitter: Mevrouw Crevits heeft het woord.
Mevrouw Hilde Crevits: Mijnheer de minister, mijnheer de voorzitter, de resolutie heeft me ook al zorgen gebaard. De heer Maes heeft daarnet correct het standpunt van de bestendige deputatie geciteerd. De omzendbrief is geen imperatieve omzendbrief. De inhoud van het probleem is een lokaal probleem dat volgens mij tot de gemeentelijke autonomie behoort. De oplossing voor het probleem moet dan ook door elke gemeente afzonderlijk worden uitgewerkt. Lokale problemen moeten lokaal worden aangepakt via een oplossing op maat. Als de resolutie wordt uitgevoerd en er een imperatieve omzendbrief komt, dan moeten ook de andere punten van de resolutie - en in het bijzonder punt 3 - worden uitgevoerd. Dat is tot op heden nog steeds niet het geval.
De voorzitter: De heer Verfaillie heeft het woord.
De heer Jan Verfaillie: Mijnheer de minister, ik vind de discussie scheefgetrokken. Ik wil de bestendige deputatie en meer bepaald de gedeputeerde voor Landbouw een pluim op de hoed steken omdat hij via zijn Centrum voor Land- en Tuinbouw in Beitem actief aan het zoeken is naar alternatieven voor vogelschrikkanonnen. We kunnen wel tegen kanonnen zijn, maar de landbouw moet over een alternatief beschikken. Dit stelt grote problemen voor de land- en tuinbouw in bepaalde regio's. Dat landbouwers of buren soms te ver gaan, klopt. De landbouwer moet wel op de een of andere manier de vogels van zijn veld kunnen houden. Tot op heden is er volgens onze gedeputeerde geen alternatief.
De voorzitter: De vraag om uitleg gaat daar niet over, maar over de waarde van een omzendbrief.
Minister Keulen heeft het woord.
Minister Marino Keulen: Mijnheer de voorzitter, dames en heren, er zijn drie soorten omzendbrieven en dat veroorzaakt dit misverstand. Er zijn verordenende omzendbrieven die dwingend moeten worden opgevolgd. Ik denk daarbij aan de omzendbrief over presentiegelden bij verkiezingen. De hoogte van de bedragen moet door iedereen worden gerespecteerd. De Raad van State stelt deze gelijk met formele verordeningen waardoor ze een dwingend karakter hebben.
Interpretatieve omzendbrieven geven tekst en uitleg bij bestaande wetgeving, zoals de omzendbrieven-Martens en -Peeters. Dat is een tweede vorm.
Een derde vorm zijn de omzendbrieven die worden uitgevaardigd om algemene beleidsregels of -lijnen van de hogere overheid mee te delen, bijvoorbeeld in het kader van het administratief toezicht. Dit geldt ook voor de vogelschrikkanonnen. Deze omzendbrieven hebben geen dwingend karakter, wat niet wil zeggen dat men er zich niets van aan moet trekken. Dat heeft de provincie West-Vlaanderen ook niet gezegd. De interpretatie wordt enkel in een ruimer kader geplaatst.
Met dergelijke omzendbrieven licht de toezichthoudende overheid de wettelijke bepalingen toe en geeft eveneens aan op welke wijze en binnen welke grenzen ze haar toezichtbevoegdheid zal uitoefenen. Het is duidelijk dat de omzendbrief op zichzelf niet bindend is, maar dat de toezichthoudende overheid bij het nemen van maatregelen telkens de concrete beslissing van het lokaal bestuur moet toetsen aan specifieke rechtsregels en nagaan of de interpretatie die in de omzendbrief wordt voorgehouden daarin kan worden ingepast. Er is bij het nemen van een toezichtmaatregel bijgevolg een specifieke motivering nodig met betrekking tot het concrete geval. Een loutere verwijzing naar de omzendbrief volstaat niet.
In dit verband wil ik aangeven dat artikel 162 van de Grondwet het optreden van de toezichthoudende overheid bevat om te beletten dat de wet wordt geschonden of het algemeen belang wordt geschaad. Wat de toetsing aan de wetten en decreten betreft, is het duidelijk dat ook de lokale besturen de hogere rechtsnormen moeten naleven, met inbegrip van de algemene rechtsbeginselen van behoorlijk bestuur, die de Raad van State gelijkstelt met het recht.
Wat de toetsing van het algemeen belang betreft, definieert het decreet van 28 april 1993 inzake de organisatie en uitoefening van het administratief toezicht dit algemeen belang als 'strijdigheid met het algemeen beleid of met de belangen van de hogere overheid'. Dit komt erop neer dat de toezichthoudende overheid op basis van het algemeen belang kan optreden als een besluit van het lokaal bestuur strijdig is met de belangen van de ruimere gemeenschap dan de louter lokale belangen. Het algemeen beleid van de Vlaamse overheid, wanneer dat uitdrukkelijk is geconcretiseerd, kan bijgevolg een motief vormen voor een optreden in het kader van het toezicht. De gemeenten zijn immers weliswaar autonoom, maar maken ook deel uit van een ruimer verband. Dit kan Vlaanderen, de federale staat of de Europese Unie zijn.
Deze grondwettelijke regeling inzake het administratief toezicht, geconcretiseerd in het decreet, maakt het bijgevolg mogelijk om op te treden tegen beslissingen die weliswaar niet formeel strijdig zijn met een rechtsregel, maar wel ingaan tegen de duidelijke belangen van de ruimere gemeenschap. Vanzelfsprekend zal de toezichthoudende overheid bij haar optreden op basis van het algemeen belang terughoudend blijven en draagkrachtige motieven moeten aanvoeren inzake de belangen van de ruimere gemeenschap. De uiteindelijke toetsing daarvan berust bij de Raad van State. Het algemeen beleid van de overheid kan ook toegelicht worden bij omzendbrief.
Tot besluit kan worden gesteld dat omzendbrieven zeker niet de waarde hebben van formele rechtsregels, maar bij een juist gebruik zijn het waardevolle instrumenten om de regelgeving te interpreteren en om het algemeen beleid van de overheid te verduidelijken en toe te lichten. Ze hebben bijgevolg een belangrijke waarde en beogen dan ook een bepaalde gedragslijn tot stand te brengen of te bevorderen bij degenen aan wie ze gericht zijn. De lokale besturen kunnen ze vanuit het loyaliteitsbeginsel niet zonder meer naast zich neerleggen.
Vanuit dezelfde grondbeginselen zou het ten zeerste ongepast zijn, mocht een gemeentelijke of provinciale overheid expliciet oproepen tot het niet naleven van een door de hogere overheid bepaalde gedragslijn.
Wat het concrete geval van de vogelschrikkanonnen betreft, blijkt uit het onderzoek dat de bestendige deputatie van de provincie West-Vlaanderen in de zitting van 4 november 2004 inderdaad een grondige bespreking en besluitvorming heeft gehad over de problematiek die aan bod kwam in de omzendbrief van 25 mei 2004 van de toenmalige Vlaamse minister van Leefmilieu, de heer Tavernier.
Uit die bespreking blijkt niet dat de bestendige deputatie een foutieve afweging gemaakt zou hebben van de juridische waarde van de geviseerde omzendbrief. De bestendige deputatie stelt dat het gaat om een aanbeveling van de minister, maar dat het Vlaams Parlement geen dwingende juridische verbodsbepaling heeft geregeld tegen het gebruik van vogelschrikkanonnen. Bij het ingenomen standpunt wordt de problematiek van het gebruik van vogelschrikkanonnen ook in een ruimere context geplaatst en de mogelijkheid voor het opstellen van een gemeentelijk reglement wordt aangehouden. Bovendien geeft de bestendige deputatie een aantal alternatieven aan, via het verspreiden van een informatiebrochure. Daartegen kan uiteraard geen bezwaar zijn.
Uit het onderzoek van mijn administratie blijkt verder dat de bestendige deputatie eveneens de minister-president van de Vlaamse Regering en de huidige minister van Milieu, de heer Peeters, heeft aangeschreven in verband met het standpunt dat ze heeft ingenomen. Het is duidelijk dat het aan de inhoudelijk bevoegde ministers toekomt om deze problematiek te beoordelen en na te gaan of het door de bestendige deputatie ingenomen standpunt eventueel strijdig is met het algemeen beleid van de Vlaamse Regering en om desgevallend de nodige juridische maatregelen te nemen. Het spreekt vanzelf dat ik in het kader van het administratief toezicht uitvoering zal geven aan de beslissingen die de Vlaamse Regering eventueel zal nemen.
De voorzitter: De heer Maes heeft het woord.
De heer Jacky Maes: Ik wil nog even kort op het antwoord van de minister reageren. Het gaat hier om een door het Vlaams Parlement goedgekeurde resolutie. De meerderheid van het Vlaams Parlement heeft de Vlaamse Regering opgedragen de gemeenten een imperatieve omzendbrief te sturen. De gemeentebesturen verschuilen zich om allerlei redenen achter de uitspraken van de bestendige deputatie. Dit is geen voorbeeld van een goed beleid.
Minister Marino Keulen: We mogen niet vergeten dat een resolutie geen decreet is. Een resolutie is een aanbeveling en heeft geen kracht van wet. We moeten de waarde van al onze maatregelen weten te taxeren. Er zijn drie verschillende types omzendbrieven. Ik veronderstel dat het voor een aantal mensen moeilijk is om het bos en de bomen van elkaar te onderscheiden. Ik kan de bestendige deputatie niet zomaar met de vinger wijzen. De bestendige deputatie heeft getracht de zaak te duiden en geeft een aantal mogelijke oplossingen voor de geschetste problematiek aan.
De voorzitter: Ik voel me geroepen om op dit vlak het Vlaams Parlement te verdedigen. Het Vlaams Parlement heeft het voorstel van resolutie goedgekeurd. De Vlaamse Regering moet zich aan deze resolutie houden. De bestendige deputatie kan er zich niet van afmaken door de minister om zijn mening te vragen. Tot het Vlaams Parlement een ander standpunt heeft ingenomen, kan de minister enkel het huidig standpunt van het Vlaams Parlement verdedigen. Indien hij het Vlaams Parlement een ander standpunt zou voorleggen, zou het Vlaams Parlement natuurlijk nog van mening kunnen veranderen.
De minister moet de resolutie in een omzendbrief vertalen. Normaal gezien zou de minister tijdens de bespreking van de jaarlijkse beleidsbrief verslag over de uitvoering van de resoluties moeten uitbrengen. Dit verslag zou een integraal deel van de bespreking van de beleidsbrief moeten uitmaken.
Mevrouw Crevits heeft het woord.
Mevrouw Hilde Crevits: Mijnheer de voorzitter, de door het Vlaams Parlement goedgekeurde resolutie bestaat uit vier onderdelen. Uiteindelijk heeft de minister een niet-imperatieve omzendbrief verstuurd. Volgens mij heeft de minister de situatie duidelijk uiteengezet. De houding van de gemeenten en van de bestendige deputatie is niet strijdig met de letter of met de geest van de omzendbrief.
De voorzitter: Mevrouw Crevits, dat is uw interpretatie. Volgens mij komt de houding van de bestendige deputatie niet overeen met de geest van de resolutie. (Rumoer)
De aanbevelingen zijn op een resolutie van het Vlaams Parlement gebaseerd. De bestendige deputatie mag deze aanbevelingen niet met dergelijke woorden neersabelen.
Het incident is gesloten.