Commissie voor Leefmilieu en Natuur, Landbouw, Visserij en Plattelandsbeleid en Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed Vergadering van 30/06/2005
Vraag om uitleg van mevrouw Tinne Rombouts tot de heer Dirk Van Mechelen, Vlaams minister van Financiën en Begroting en Ruimtelijke Ordening, over de terminologieën gebruikt bij opmaak van de gemeentelijke ruimtelijke structuurplannen door externe studiebureaus
De voorzitter: Aan de orde is de vraag om uitleg van mevrouw Rombouts tot de heer Van Mechelen, Vlaams minister van Financiën en Begroting en Ruimtelijke Ordening, over de terminologieën gebruikt bij opmaak van de gemeentelijke ruimtelijke structuurplannen door externe studiebureaus.
Mevrouw Rombouts heeft het woord.
Mevrouw Tinne Rombouts: Mijnheer de voorzitter, mijnheer de minister, mijn vraag gaat in feite over de gebruikte terminologie. Schepenen uit diverse gemeenten hebben me gecontacteerd met vragen over de verschillende terminologieën die worden gebruikt bij de opmaak van structuurplannen.
Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen werd definitief goedgekeurd door de Vlaamse Regering op 23 september 1997. Volgens het subsidiariteitsbeginsel worden er op drie beleidsniveaus structuurplannen opgemaakt. Voor de opmaak van het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan richt men zich op de ruimtelijke structuurplannen van het gewestelijke en het provinciale niveau. De opmaak van deze plannen blijkt voor de gemeenten niet altijd van een leien dakje te lopen.
De nodige vakkennis en deskundigheid zijn immers vereist om de opmaak tot een goed einde te brengen. Vaak beschikken de gemeenten daar niet over, waardoor er een beroep wordt gedaan op een externe instantie of een studiebureau. De studiebureaus die hiervoor worden aangeduid, klaren de klus meestal op korte termijn doordat ze over de nodige knowhow beschikken.
Weliswaar komen er daarna nog een aantal inspraakrondes, gevolgd door de uiteindelijke beslissing van de gemeenteraad. Dat op zich is geen simpele taak. De gemeenteraadsleden en de burgers krijgen niet alleen te maken met zeer omvangrijke adviesverslagen, maar worden daarenboven geconfronteerd met begrippen die als het ware uit de lucht komen vallen.
Zo worden bijvoorbeeld 'verwevingsgebieden' weergegeven in de bindende bepalingen van het RSV, maar wat ze precies inhouden voor de toekomst van een gebied, is nog maar de vraag. Andere begrippen zoals 'bovenlokale recreatieve clusters' zijn niet terug te vinden in het RSV, en in het gemeentelijk of provinciaal ruimtelijk structuurplan wordt er hoogstens een zeer summiere verklaring voor gegeven. Zo las ik het volgende: 'Bovenlokale recreatieve clusters zijn opgebouwd uit bovenlokale recreatiepolen met mogelijk aanvullend lokale recreatieclusters. Voor elk van de onderdelen is in eerste instantie het beleid voor de betreffende recreatiepool van belang.' Ik neem mijn hoed af voor wie dat begrijpt. Het is al moeilijk om het geheel te vatten, laat staan dat men er de juiste conclusies uit kan destilleren.
Blijkbaar hebben studiebureaus voor de gehele visievorming of ruimtelijke planning verschillende terminologieën moeten invoeren. Dit veroorzaakt vele onduidelijkheden. Bij een evenwichtige oefening als een ruimtelijke planning kan volgens mij enkel duidelijkheid het proces redden.
Kunt u me bevestigen dat er verwarring kan ontstaan over de verschillende terminologieën? Zo ja, welke oplossingen denkt u naar voren te kunnen schuiven?
Welke gevolgen, maatregelen of invullingen hangen concreet vast aan de verschillende termen? Wat is hun juridische waarde? Kan in een later stadium een definitie opgelegd worden aan deze termen of kan er een juridische waarde aan gegeven worden? Op welke manier en op welk niveau moet dit dan gebeuren?
Hoe kan vermeden worden dat er tegenstrijdigheden ontstaan tussen de verschillende terminologieën en uitvoeringsplannen op de verschillende niveaus?
De voorzitter: Minister Van Mechelen heeft het woord.
Minister Dirk Van Mechelen: Mijnheer de voorzitter, mevrouw Rombouts, ik ben het volkomen met u eens dat de structuurplannen op de verschillende niveaus te veel vakjargon bevatten. In die optiek is het voor lokale beleidsverantwoordelijken inderdaad vaak een hele opgave om de inhoud van een voorontwerp of ontwerp correct te kunnen inschatten. Als het voor de beleidsverantwoordelijken al geen evidentie is, dan geldt dat des te meer voor de geïnteresseerde burgers. Bovendien gaat het in veel gevallen over omvangrijke documenten. Het is belangrijk om te streven naar meer transparantie en meer bevattelijkheid. U zult ongetwijfeld in mijn beleidsnota gelezen hebben dat structuurplannen opnieuw strategische documenten moeten worden, met minder tekst en meer visie. We moeten uitleg geven in een Nederlands dat de burger begrijpt.
Zondag was er trouwens een debat tussen vier politici op de regionale televisiezender ATV in het programma 'Wakker op Zondag'. Hugo van 'Nicole en Hugo' zei dat hij eindelijk eens een debat tussen politici heeft gezien dat hij begreep. Dat was een heel mooi compliment. Het bewijst dat we moeten afstappen van het jargon, van het Wetstraatees dat ook in de structuurplannen opgang maakt.
Aan de andere kant is het natuurlijk zo dat elk vakgebied een eigen terminologie heeft. Bepaalde begrippen zijn ondertussen genoegzaam bekend. Als we het hebben over 'verdichting' dan weet iedereen die een beetje op de hoogte is van ruimtelijke ordening waarover het gaat. Hetzelfde geldt voor 'woonbehoeftestudie', 'woonprogrammatie', 'natuurlijke structuur op Vlaams niveau' en 'economisch knooppunt'. Zo'n vakjargon of terminologie is aanvaardbaar. Wel moeten we de begrippen voldoende definiëren en omschrijven zodat iedereen weet waarover hij praat.
Het valt te overwegen om te werken met een bijgevoegde begrippenlijst. Zo'n lijst kan misschien handig zijn, maar ik zeg nog geen ja of neen. Ik heb ooit met het idee gespeeld om een woordenboek met Vlaamse afkortingen uit te geven. Ik zou er wellicht steenrijk mee zijn geworden. Alleen al de afkortingen van de administraties zijn erg moeilijk. Ik zou graag eens een groep Vlamingen uitdagen om me te vertellen waarvoor LIN staat. Weinigen zullen kunnen antwoorden, maat het gaat wel over een departement waarin 6000 mensen werken. Er is echt nog werk aan de winkel.
Ik steun dus uw uitgangspunt dat het belangrijk is dat de documenten voor eenieder zo leesbaar mogelijk zijn. Dat impliceert het doorvoeren van een degelijke redactie en dat is uiteraard een taakstelling van de overheid die een bepaald plan laat opmaken, gewestelijk, lokaal of provinciaal.
Een eerste stap daartoe betreft vanzelfsprekend het opmaken van het bestek. Het is volgens mij geen overbodige luxe om in een bestek, voor bijvoorbeeld een gemeentelijk ruimtelijk structuurplan, expliciet te laten opnemen dat een grondige redactie gebeurt vanuit het oogpunt van de leesbaarheid. Misschien kunnen we die boodschap verspreiden zodat in het bestek voor het uitbesteden van een ruimtelijk uitvoeringsplan wordt opgenomen dat in de teksten die klaar zijn, niet alleen een planologische, maar ook een redactionele correctie moet gebeuren.
Het is belangrijk dat we ook op het gewestelijke niveau tijdens de planningsprocessen aandacht besteden aan het versterken van de leesbaarheid. Desnoods moet begeleidende commentaar worden toegevoegd in een begrippenlijst.
Ik wijs erop dat de verschillende onderdelen van een structuurplan een specifieke juridische waarde hebben. Het is belangrijk om in het licht van de principes van een goede 'legistiek' of wetgevingstechniek, ook daaraan belang te hechten. We moeten werken aan een zekere eenduidigheid. Op Vlaams niveau werken we aan een soort nieuw kadaster van bestemmingsvoorschriften. We hebben met de administratie afgesproken dat we onmiddellijk zouden starten met het aanleggen van een soort databank van alle mogelijke bestemmingsvoorschriften die vandaag in gemeentelijke en provinciale ruimtelijke uitvoeringsplannen aan bod komen. We zullen ze inscannen en verzamelen. Desnoods zullen we erop wijzen dat we proberen om tot een zekere coördinatie te komen inzake de bestemming en de aanduiding van de bestemmingsmogelijkheden, en dat we ook aandacht besteden aan zowel de juridische, de wetgevingstechnische als aan de redactionele kwaliteit.
Met betrekking tot de decretale bepalingen inzake de rechtskracht van de verschillende onderdelen van een ruimtelijk structuurplan, wijs ik erop dat het informatieve gedeelte van een structuurplan geen juridische waarde heeft, dat een overheid slechts om bepaalde specifieke redenen kan afwijken van het richtinggevende gedeelte en dat van de bindende en bekrachtigde bepalingen niet kan worden afgeweken door de overheid.
Structuurplannen hebben, in tegenstelling tot ruimtelijke uitvoeringsplannen, geen verordenende waarde. De wijze waarop tekstgedeelten of bepalingen in een structuurplan doorwerken, hangt af van het deel waarin ze zijn opgenomen. Termen op zich hebben geen juridische waarde: het is de bepaling waarin ze zijn opgenomen die dat heeft. De wetgevingstechnische eisen inzake eenduidigheid en duidelijkheid zijn van groot belang.
Belangrijk is dat de structuurplannen op zichzelf moeten kunnen staan. Het kan dus in principe niet dat in een structuurplan bepaalde termen wordt gebruikt en dat de desbetreffende termen pas in een ander document worden gedefinieerd.
Als definities worden gebruikt in een structuurplan, dan moeten ze in dat plan worden gedefinieerd. Dat betekent dan weer niet dat men geen termen zou mogen gebruiken die bijvoorbeeld op grond van een bepaalde regelgeving een betekenis hebben. Zo bijvoorbeeld wordt er in relevante regelgeving bepaald wat een beschermd monument is. Als dat wordt gebruikt in een ruimtelijk structuurplan, dan moet het niet worden gedefinieerd in dat plan, omdat de term 'beschermd monument' is opgenomen in de decreten over monumenten, landschappen en archeologie.
Een klassieke regel is tevens dat de gehanteerde termen in hun spraakgebruikelijke betekenis moeten worden gelezen. In het andere geval moet de tekst zelf de specifieke interpretatie aangeven. Dit geldt evenzeer voor termen die in wezen geen spraakgebruikelijke betekenis hebben. Termen zoals 'recreatieve polen' of 'recreatieclusters' zullen dus allicht in het desbetreffende structuurplan moeten worden omschreven, of desgevallend in een 'hoger' structuurplan waarnaar het 'lagere' structuurplan zich schikt. Als men die termen gebruikt, omschrijft men ze of verwijst men naar een hoger structuurplan, waarin ze worden omschreven.
Inzake het vermijden van tegenstrijdigheden tussen de verschillende terminologieën en uitvoeringsplannen op de verschillende niveaus verwijs ik naar de artikelen 24 en 31 van het decreet op de Ruimtelijke Ordening. Die bepalen dat provinciale en gemeentelijke structuurplannen zich respectievelijk richten naar het RSV en het desbetreffend provinciaal ruimtelijk structuurplan. Een lager structuurplan richt zich naar de terminologie van een hoger structuurplan en mag daarmee niet in strijd zijn.
In principe mogen in de teksten van de gemeentelijke structuurplannen dus geen passages opgenomen zijn die niet verenigbaar zijn met tekstgedeelten uit 'hogere' ruimtelijke structuurplannen. In dat geval zijn ze van rechtswege vernietigbaar. Inzake ruimtelijke uitvoeringsplannen bestaat er een duidelijke hiërarchie. 'Lagere' plannen kunnen niet afwijken van 'hogere' plannen, wat onder meer is ingegeven door het verordenend karakter van de ruimtelijke uitvoeringsplannen en de zogenaamde hiërarchie van de normen.
Onder impuls van de Vlaamse Regering werkt mijn administratie momenteel aan een zogenaamd typevoorschriftenbesluit. We willen dat klaar hebben in oktober 2005 om ermee naar de Raad van State te stappen. Aldus wordt zowel inhoudelijk als qua voorstellingswijze een zekere vorm van uniformiteit nagestreefd, die de leesbaarheid van verordenende uitvoeringsplannen sterk zal verhogen en aldus een grotere mate van rechtszekerheid biedt. Het typevoorschriftenbesluit zal het KB van 1972 vervangen. We willen daar heel zorgvuldig mee omspringen. De bedoeling is om in een eerste lezing te komen tot typevoorschriftenbesluiten die van toepassing zijn in GRUP's. Daarnaast willen we een inventarisatie maken van typevoorschriften die worden gehanteerd op provinciaal en gemeentelijk niveau. Zo willen we de coördinatie tot stand brengen.
De voorzitter: Mevrouw Rombouts heeft het woord.
Mevrouw Tinne Rombouts: Ik ben verheugd dat u het ermee eens bent dat de onduidelijkheid van onze plannen heel groot is. We moeten daar werk van maken. Definities moeten inderdaad duidelijk worden weergegeven. De definitie die ik heb gelezen, wordt in de structuurplannen weergegeven, maar hoe moeten de mensen daarmee omgaan? Het is daar niet uit af te leiden wat wel of niet met dat gebied kan gebeuren. Welk gevolg moeten de mensen dan geven aan het structuurplan? Hoe kunnen we weten of iets duidelijk genoeg is? Aan de terminologie kan niet meteen een juridische waarde worden gegeven. Anderzijds komen de plannen naar boven als er beslissingen moeten worden genomen. Daarom moet een definitie heel duidelijk zijn.
Mijnheer de minister, u zei dat lagere plannen moeten overeenkomen met wat in de hogere plannen staat. Is het mogelijk dat in lagere plannen opdrachten worden gegeven aan hogere plannen?
Minister Dirk Van Mechelen: Een ruimtelijk structuurplan heeft geen verordenende kracht. Wat bindend is in een structuurplan heeft een zekere rechtskracht, maar de uitvoering gebeurt door ruimtelijke uitvoeringsplannen. Daar moeten we over terminologie waken.
Voortaan worden GRUP's goedgekeurd door de provinciebesturen. De deputatie krijgt daarover een advies van mijn administratie. Dat advies dient om erop toe te zien dat het GRUP geen bepaling bevat die in strijd is met het RSV. Het is vanzelfsprekend dat een provinciebestuur erop toeziet dat een GRUP geen bepalingen bevat die in strijd zijn met het provinciaal ruimtelijk structuurplan. Zowel in structuurplannen als in uitvoeringsplannen zit een zekere hiërarchie.
De heer Karlos Callens: De studiebureaus geven soms blijk van een grote spitsvondigheid in het bedenken van definities van bepaalde zones, die nergens anders te vinden zijn. 'Woonkorrel' is bijvoorbeeld niet te vinden in het structuurplan.
Minister Dirk Van Mechelen: Mijn bedoeling met het RSV en met GRUP's en provinciale ruimtelijke structuurplannen en uitvoeringsplannen was ook om een nieuwe planningsdynamiek tot stand te brengen in Vlaanderen en om planologisch gebieden te bestemmen, definiëren en omschrijven, en daardoor het vergunningenbeleid eenduidiger te maken. Een probleem in Vlaanderen is dat we gedurende 50 jaar werken met een vergunningenbeleid dat ad hoc is en waarmee soms aardig werd geïmproviseerd over wat wel of niet kan in een woongebied, zeker na het tot stand komen van de gewestplannen. Het is de bedoeling om in planvoorschriften meer creativiteit en duidelijkheid te scheppen, zodat het vergunningenbeleid veel eenduidiger kan zijn. Het planologisch kader wordt dan misschien complexer, maar het vergunningenbeleid wordt veel consistenter.
Mevrouw Tinne Rombouts: Er mag inderdaad meer dynamiek komen in het planningsproces, maar wat is de waarde daarvan als de definities heel onduidelijk zijn? Het gaat over draagkracht en planning in een evenwichtig proces. Als de definities niet helemaal duidelijk zijn, kan men zich daarover vragen stellen.
Minister Dirk Van Mechelen: Een definitie moet inderdaad eenduidig en transparant zijn. Dat heeft niet alleen te maken met het juridische maar met het redactionele kader. Misschien wordt daaraan te weinig aandacht besteed. Ook hier wordt alweer een nieuwe opdracht voor de minister en zijn administratie geboren.
De voorzitter: Het incident is gesloten.