Verslag vergadering Commissie voor Algemeen Beleid, Financiën, Begroting en Justitie

– Deze vraag om uitleg werd via videoconferentie behandeld.

De heer Bothuyne heeft het woord.

Minister-president, deze vraag is ondertussen ruim een maand oud, maar de problematiek is helaas nog steeds actueel. De Confederatie Bouw noteerde tussen januari en begin maart een gemiddelde prijsstijging van bouwmaterialen met 12 procent. Die stijging is alleen maar verdergezet, zeker bij een aantal bouwmaterialen. Bovendien zijn er sterke uitschieters boven dat gemiddelde. Bijvoorbeeld voor staal werd meer dan 70 procent aan prijsstijgingen genoteerd ten opzichte van vorig jaar. En uit de bouwbarometer van Bouwunie, die opnieuw rood kleurt, kunnen we afleiden dat dat leidt tot bijzonder grote zorgen in de bouwsector. Ook vorige week nog was de bouwsector daarover in het nieuws.

Er worden al maatregelen getroffen voor ondernemingen die moeilijkheden ondervinden door de crisis. Op federaal niveau is er bijvoorbeeld het overbruggingsrecht voor zelfstandigen. Er zijn heel wat ondernemingen in de bouwsector die voor de overheid werken en die in die zin ook geconfronteerd worden met prijsstijgingen in het kader van overheidsopdrachten en de problemen die dat met zich meebrengt.

Ik heb u hierover in juni 2021 al eens een vraag gesteld. Toen ging het over de exorbitante prijsstijgingen in bouwmaterialen, voornamelijk in de houtsector, waarbij bouwbedrijven problemen ondervonden om een aannemingsproject uit te voeren tegen de overeengekomen prijs. We kregen toen het signaal dat veel overheden niet happig waren om verzoeken in te willigen op basis van de gestegen prijzen. Dat is niet onlogisch. De mogelijkheid tot prijsherziening is immers gekoppeld aan de index I of I-2021.

Daarom stelden we voor om via een omzendbrief duidelijkheid te verschaffen vanuit de Vlaamse overheid aan overheidsbedrijven, steden en gemeenten, gezien de huidige internationale context, en om die als een onvoorzienbare omstandigheid te kwalificeren. Dat zou het voordeel van de duidelijkheid hebben en bovendien veeleer strikte aanvraagmodaliteiten rond prijsherziening vermijden.

U was het idee van een omzendbrief toen niet genegen, omdat de prijsstijgingen niet beperkt bleven tot één productcategorie, maar zich voordeden in verschillende productcategorieën. Hoewel dat klopt, vroeg ik u toch om met de bouwsector aan tafel te gaan zitten en eventueel een omzendbrief te overwegen als dat noodzakelijk zou blijken uit dat overleg. U had toen aangegeven het overleg met de bouwsector aan te zullen gaan en de problematiek te zullen bespreken.

Naast de prijzen is ook de toelevering zelf een bron van zorgen. Sommige materialen zijn niet of slechts met vertraging leverbaar, waardoor deadlines in het gedrang komen. Dan dreigen al snel vertragingsboetes opgelegd te worden in het kader van overheidsopdrachten, wat het allerlaatste is wat onze aannemers op dit moment nodig hebben.

Minister-president, hebt u samengezeten met de bouwsector over de impact van de prijsstijgingen op de uitvoering van overheidsopdrachten? Wat was het resultaat van die bespreking? 

Hoe schat u de impact in van de huidige internationale context en de gevoelige prijsstijgingen en leveringsproblemen op de lopende overheidsopdrachten? 

Bent u van plan om maatregelen te nemen met betrekking tot de prijsstijgingen en de leveringsproblemen? Of acht u de mogelijkheid tot herziening in de wetgeving overheidsopdrachten voldoende?

Hoe monitort u de situatie om te beoordelen of er al dan niet nood is aan bijkomende maatregelen om die prijsstijgingen op te vangen en om te oordelen of die onder het normale ondernemingsrisico vallen? Zijn er grote verschillen tussen de overheidsopdrachten die hun prijsherziening gekoppeld hebben aan de I-index en aan de I-2021? 

Vreest u eventueel voor het stilvallen van het lanceren van nieuwe overheidsopdrachten door die problemen? Hoe schat u de risico’s daarvan op langere termijn in?

Minister-president Jambon heeft het woord.

Mijnheer Bothuyne, de prijsfluctuaties en de leveringsproblemen, die trouwens niet beperkt zijn tot de bouwsector alleen, zijn een gevolg van onder meer de coronacrisis, diverse geo-economische en geopolitieke factoren en recent natuurlijk ook de Oekraïnecrisis. Die context, en het feit dat de impact ervan zich reeds over een langere periode voordoet, toont het belang aan van de mechanismen die in de regelgeving overheidsopdrachten zijn opgenomen om met dergelijke omstandigheden om te gaan.

Zowel de betrokken ministers als de administratie zitten op geregelde basis samen met de bouwsector. Er zijn daarvoor binnen de Vlaamse overheid verschillende fora, zoals het Vlaams Bouwoverlegcomité (VBOC) en het Vlaams Samenwerkingsforum Overheidsopdrachten. Uiteraard is de problematiek van de prijsstijgingen en de schaarste van bepaalde producten daarbij meermaals aan bod gekomen. De recente situatie met de oorlog in Oekraïne en de sancties die vervolgens genomen werden tegen Rusland, hebben de onzekerheden op de markten van grondstoffen, energie, halffabricaten enzovoort nog verder vergroot.

Ik ben ervan overtuigd dat de mechanismen uit de regelgeving overheidsopdrachten een antwoord kunnen bieden op deze omstandigheden. Ik heb dat ook zo aan de bouwsector gecommuniceerd. Het is wel belangrijk dat aanbestedende overheden voldoende op de hoogte zijn van de mogelijkheden die de regelgeving biedt. De federale kanselarij van de eerste minister heeft inmiddels aanbevelingen in verband met de aanzienlijke prijsstijgingen gepubliceerd. Ik bezorg de link naar die aanbeveling aan het secretariaat van de commissie. De Vlaamse administratie heeft daar ook input voor geleverd. Ik zal zo meteen, in antwoord op uw derde vraag, een aantal aanbevelingen verder concretiseren.

Het is onvermijdelijk dat deze situatie, die zich nu globaal voordoet, een impact kan hebben op sommige lopende overheidsopdrachten. De impact kan er onder meer in bestaan dat de oorspronkelijke planning moet worden herzien, dat er op zoek moet worden gegaan naar alternatieve uitvoeringswijzen of dat de kostprijs van de uitvoering hoger komt te liggen. De impact is evenwel sterk afhankelijk van de concrete context van elke opdracht en moet dus geval per geval worden bekeken. Het is daarbij belangrijk dat de aanbestedende overheden en de opdrachtnemers op zoek gaan naar evenwichtige oplossingen, die de continuïteit van de opdracht garanderen.

Zoals ik al aangaf in het antwoord op uw eerste vraag, ben ik van oordeel dat de mechanismen uit de regelgeving overheidsopdrachten een antwoord bieden op deze omstandigheden. Ik ga graag even dieper in op een aantal mogelijkheden die ook in de aanbevelingen die ik daarnet vermeld heb, zijn opgenomen. U zult me vergeven dat het misschien een beetje technisch wordt.

In eerste instantie moet een beroep worden gedaan op de prijsherzieningsclausule die in de bestekken is opgenomen. Die clausule moet steunen op objectieve en controleerbare parameters en gebruikmaken van passende wegingscoëfficiënten, zodat de werkelijke kostprijsstructuur van de overheidsopdracht wordt weerspiegeld. In die clausule worden dus, in functie van de aard van de opdracht, een of meer relevante elementen opgenomen, zoals materiaalprijzen en grondstofprijzen.

Bij extreme prijsstijgingen kan het voorkomen dat de prijsherzieningsformule onvoldoende rekening houdt met de invloed van die prijsstijgingen. Meestal gaat het dan om zeer hoge prijsstijgingen in een of meer specifieke productgroepen, waardoor de prijsherziening niet voldoende tegemoetkomt aan de prijsevolutie die de opdrachtnemer reëel ondervindt.

De opdrachtnemer die van oordeel is dat het contractuele evenwicht in zijn nadeel is ontwricht door onvoorzienbare omstandigheden, heeft de mogelijkheid om een verzoek tot herziening in te dienen. De aanbestedende overheden kunnen ook zelf wijzigingen in de opdracht doorvoeren wegens onvoorziene omstandigheden. Daarbij is het weliswaar belangrijk dat die wijzigingen gebeuren binnen de in de regelgeving vastgelegde voorwaarden.

Die wijzigingen kunnen onder meer op de volgende aspecten betrekking hebben. Eén: de vervanging of de aanpassing van de prijsherzieningsclausule. Aanbestedende overheden moeten ernaar streven om te werken met prijsherzieningsclausules waarvan de formules en de parameters zo goed mogelijk aangepast zijn aan de concrete opdracht. Een herziening kan erin bestaan dat bijvoorbeeld bepaalde parameters of hun gewicht worden aangepast of dat een wijziging wordt aangebracht in de vaste factor van de formule.

Twee: aanpassing van de werking in de tijd van de prijsherzieningsclausule. Prijsherzieningsclausules maken vaak gebruik van parameters die zijn samengesteld uit prijzen uit het recente verleden. Dat gaat dan over een of meerdere maanden terug. Dat komt onder meer doordat de waarde van parameters pas kan worden bepaald nadat een bepaalde maand verstreken is. In het algemeen vormt een dergelijke vertraging in de prijsherziening geen groot probleem. In de huidige situatie zijn sommige prijzen echter zo snel gestegen, dat het verschil tussen de huidige prijzen en de prijzen op basis waarvan de parameter wordt berekend, het contractuele evenwicht zou kunnen verstoren. In een dergelijk geval zou een wijziging erin kunnen bestaan dat de aanbestedende overheid een prijs voorlopig betaalt op basis van de laatst beschikbare parameter, maar dat die prijs een of enkele maanden later definitief wordt afgerekend op basis van de parameter van de maand waarin de prestaties werden uitgevoerd.

Drie: de compenserende vergoeding. In uitzonderlijke gevallen, waarbij de werking van de prijsherzieningsclausules geen oplossing biedt, kan het gepast zijn om een compenserende vergoeding toe te kennen, teneinde het contractuele evenwicht te herstellen. De opdrachtnemer zal daartoe alle nodige bewijzen moeten aanleveren op basis van zeer precieze gegevens. Voor heel specifieke gevallen kan worden overwogen om een voorlopige vergoeding toe te kennen. Die vergoeding wordt dan op het einde van de opdracht bijgesteld aan de hand van gedetailleerde becijferde rechtvaardigingen.

Om op de huidige omstandigheden een antwoord te bieden, kunnen ook nog andere mitigerende maatregelen worden genomen. Die kunnen er bijvoorbeeld in bestaan dat de planning van de uitvoering wordt herschikt, waarbij minder geïmpacteerde werkzaamheden eerder worden uitgevoerd, dat op zoek wordt gegaan naar alternatieve uitvoeringsmethoden, dat bepaalde producten op stock worden genomen op het moment dat de kostprijs gunstig is enzovoort. De huidige context vereist dat aanbestedende overheden en opdrachtnemers samen en met de nodige flexibiliteit op zoek gaan naar oplossingen die de continuïteit garanderen.

Het bovenstaande illustreert ook dat geval per geval moet worden beoordeeld waarin de meest geschikte oplossing kan bestaan. Er is dus geen one-size-fits-alloplossing die voor alle opdrachten kan worden aangewend.

Zoals ik hierboven al aangaf, voorziet de regelgeving overheidsopdrachten in meerdere mechanismen die de risico’s ten aanzien van de toekomstige omzet en kosten van een onderneming kunnen mitigeren. Ik wijs erop dat die mechanismen eigen zijn aan de uitvoering van overheidsopdrachten. In die optiek leiden ze vaak tot een voor de opdrachtnemer meer evenwichtige risicoverdeling dan het geval is bij overeenkomsten tussen ondernemingen onderling, de b2b-overeenkomsten (business-to-business). In dergelijke b2b-overeenkomsten zijn bepalingen rond prijsherziening en onvoorzienbare omstandigheden immers minder courant, terwijl die bij overheidsopdrachten al geruime tijd deel uitmaken van het toepasselijke wettelijke kader.

In januari 2021 werd binnen de prijslijst van de bouwmaterialen een nieuwe prijsindex, de index I-2021, ontwikkeld en gepubliceerd op de website van de FOD Economie. Die index wordt, net zoals de oude index I, voornamelijk toegepast bij opdrachten voor gebouwen. De oude index I wordt nog gepubliceerd tot en met december 2022. Tot dan vormen de oude index I en de nieuwe index I-2021 beide geldige alternatieven om gebruikt te worden als index in de prijsherzieningsformules. In recente opdrachten wordt de index I-2021 toegepast, en voor oudere lopende opdrachten kunnen de aanbestedende overheden en opdrachtnemers overeenkomen om over te schakelen naar de index I-2021. Ik moet zeggen dat dat in de praktijk maar zeer sporadisch gebeurt.

Sinds de introductie van de index I-2021 kan het volgende worden vastgesteld. In de maanden augustus tot december 2021 kende de index I-2021 een enigszins sterkere stijging dan de index I. In de andere maanden kende de index I dan weer een snellere stijging dan de index I-2021. De impact daarvan is uiteraard afhankelijk van de concrete opdracht. Dat doet geen afbreuk aan de kwaliteit van de nieuwe index I-2021, die trouwens tot stand kwam in nauwe samenwerking met de bouwsector.

Tot slot vroeg u of ik vrees voor het stilvallen van het lanceren van overheidsopdrachten. Mijn antwoorden op uw vorige vragen hadden betrekking op de lopende opdrachten die al in uitvoering zijn. Ook bij de nieuwe, toekomstige opdrachten moet inderdaad aandacht worden geschonken aan deze omstandigheden. Dat zal aanbestedende overheden niet verhinderen om de nodige overheidsopdrachten te lanceren, maar ze zullen daarbij wel rekening moeten houden met de soms erg volatiele markten en de potentiële impact op de kostprijs van de opdracht.

Aanbestedende overheden zullen dus zorgvuldig te werk moeten gaan en bij de voorbereiding van hun opdrachten rekening moeten houden met de actuele context. Voor opdrachten die onderhevig zijn aan de huidige prijsschommelingen, zullen zij onder meer de nodige aandacht moeten besteden aan de opmaak van een correcte prijsherzieningsclausule. Die moet zo goed mogelijk de werkelijke kostprijsstructuur weerspiegelen.

Voor bepaalde opdrachten kan het ook raadzaam zijn dat aanbestedende overheden voorzien in specifieke herzieningsclausules met betrekking tot de ontwrichting van het contractuele evenwicht. Ook dat is weer sterk afhankelijk van de concrete context van elke opdracht. Uiteraard is het ook belangrijk dat de ondernemingen die inschrijven op opdrachten, rekening houden met de huidige situatie. Zij moeten als professionelen ernaar streven om bij de opmaak van hun offerte zo goed mogelijk te anticiperen op de evoluties in de prijzen en de … (Het geluid van minister-president Jan Jambon valt weg.)

Minister-president, uw geluid is uitgevallen.

De heer Bothuyne heeft het woord.

Dank u wel, minister-president voor uw uitgebreid en technisch antwoord. … (onverstaanbaar) …

We hebben hier inderdaad een mechanisme voor prijsherziening in de overheidsopdrachten. Dat is goed. De koppeling met de indexen is ook goed. Alleen zijn de prijsstijgingen heel divers, als we kijken naar de verschillende materialen. Bij staal is dat een prijsstijging van meer dan 70 procent. Bij hout gaat het om 40 à 50 procent. Bij andere materialen is het 10 à 20 procent. Er zijn dus heel grote schommelingen, afhankelijk van het materiaal dat gebruikt wordt. De index is een algemene index, dus die grote prijsschommelingen worden niet altijd gecorrigeerd door de koppeling aan die algemene indexen, of het nu de I-2021 of de gewone index I is.

De bijkomende vraag is dan op welke manier met die specifieke hoge prijsschommelingen van bijvoorbeeld hout of metaal kan worden omgegaan en of daar een apart beleid rond wordt opgezet.

De heer Muyters heeft het woord.

Ik heb het wat moeilijk met het feit dat dat allemaal zou moeten worden gecompenseerd. Ik zit ook in een lokaal bestuur. Ik heb ook te maken met werken en aannemers daar en ik kan u zeggen dat mijn budget als lokaal bestuur niet is verhoogd in functie van de prijs van het hout of de prijs van stenen of weet ik veel wat. Als we het risico van het bedrijf van gestegen grondstofprijzen en andere zaken allemaal tot in detail moeten gaan afwentelen op de overheid, denk ik dat we niet goed bezig zijn. Ik volg de minister-president. Er zijn een aantal bestaande mechanismen die kunnen worden gebruikt en ingeroepen.

Ik dank u voor het stellen van de vraag, collega Bothuyne. Het is iets waar iedereen mee bezig is, zowel de private sector als de overheid, maar ik denk dat we een modus vivendi moeten vinden waarbij het risico en de prijsstijging langs de twee kanten gedragen worden. Ik hoop dat dat ook de richting is die wordt uitgegaan, minister-president.

Minister-president Jambon heeft het woord.

Mijnheer Bothuyne, uw vraag om nog een bijkomende actieve communicatie neem ik mee. Ik zal dat ook met collega Somers opnemen, ten aanzien van de lokale besturen.

Mijnheer Muyters, wees gerust dat ik op dezelfde golflengte zit. Ik heb in mijn antwoord ook gezegd dat er buiten de index ook altijd een afspraak kan worden gemaakt tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. De indexkorf houdt een heel aantal parameters in. Als een bepaalde werkzaamheid nu één element uit die korf meer benadrukt, denk ik dat een gesprek tussen de aannemer en de opdrachtgever aangewezen is. En dan is het aan die twee volwassen partijen om tot een vergelijk te komen.

Maar om nu zomaar te zeggen dat de overheid moet opdraaien voor alle prijsstijgingen die zich op de markt voordoen … Wij zijn ook bouwheer in heel wat zaken. En met ‘wij’ bedoel ik Vlaanderen, maar ook de lokale besturen. Wij pakken daar de dingen al. Wij zijn ook werkgever, dus ook de loonstijgingen pakken wij al. Ik denk dat we elkaar hier allemaal samen moeten vasthouden. Maar het allemaal maar doorschuiven, en dan het liefst naar de Vlaamse overheid, daar wil ik toch wel enig voorbehoud bij aantekenen, om het voorzichtig uit te drukken.

De heer Bothuyne heeft het woord.

Dank u wel, minister-president. We moeten op zoek naar evenwichtige oplossingen, zoals u zelf in uw antwoord al zei. Ik stel gewoon vast dat we bijvoorbeeld met betrekking tot metaal en hout te maken hebben met zeer opmerkelijke prijsstijgingen. 40 à 70 procent, dat is nooit gezien. We moeten daaromtrent ook soms nooit geziene oplossingen kunnen bedenken en hanteren.

Ik ben blij dat u wilt ingaan op de suggestie om die communicatie op te zetten naar alle betrokken diensten en ook wilt kijken om met de lokale besturen tot eenduidige oplossingen te komen. Ik denk dat het ook heel belangrijk is om de dynamiek van de overheidsopdrachten, ook de kleinere overheidsopdrachten, niet te laten stilvallen. Voldoende middelen voorzien voor onze organisatie die aanbestedingen doet en voor lokale besturen die aanbestedingen doen, is daarbij ook bijzonder belangrijk. Wij rekenen dus op de Vlaamse overheid en op u in het bijzonder om daar de dynamiek te behouden.