Verslag vergadering Commissie voor Cultuur, Jeugd, Sport en Media
Verslag
Mevrouw Segers heeft het woord.
Voorzitter, minister, dit is een veeleer technische vraag. Ik weet nog niet wat uw antwoord zal zijn, maar ik vond dit wel belangrijk genoeg om er even op in te gaan.
Volgens artikel 14 van de richtlijn van 2002 van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor communicatienetwerken en -diensten, de Machtigingsrichtlijn, dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat de “rechten, voorwaarden en procedures inzake algemene machtigingen en gebruiksrechten of rechten om faciliteiten te installeren alleen kunnen worden gewijzigd in objectief met redenen omklede gevallen en op evenredige wijze, in voorkomend geval rekening houdend met de specifieke voorwaarden die van toepassing zijn op de overdraagbare gebruiksrechten voor radiofrequenties”.
In zijn adviezen van 28 maart 2017 over het ontwerp van besluit van de Vlaamse Regering houdende bepaling van het aantal particuliere landelijke, regionale, netwerk- en lokale radio-omroeporganisaties dat kan worden erkend en houdende de opstelling van het frequentieplan en de vaststelling van de frequentiepakketten van de lokale radio-omroeporganisaties, en van 4 april 2017 over het ontwerp van besluit van de Vlaamse Regering inzake het Radiodecreet heeft de Raad van State een opmerkelijke kanttekening geformuleerd. Ik lees ze u voor: “De Raad van State (…) heeft er in het verleden al op gewezen dat een regelgevend kader voor de organisatie van die raadpleging lijkt te ontbreken, wat vragen doet rijzen over de voorzienbaarheid van de raadplegingen en de voorwaarden waaronder dergelijke consultaties worden georganiseerd. Uit de aan de Raad van State voorgelegde stukken blijkt echter dat over het voorgenomen frequentieplan en de frequentiepakketten effectief een publieke consultatie heeft plaatsgehad waarbij alle belanghebbende partijen gedurende een maand (tussen 27 december 2016 en 27 januari 2017) hun standpunt kenbaar konden maken, zodat het vormvereiste opgelegd door de richtlijn feitelijk lijkt te zijn nageleefd. Desondanks dient er nogmaals op te worden gewezen dat het aanbeveling verdient om voor dergelijke consultaties te voorzien in een decretaal kader.” Dat stelt de Raad van State dus.
Minister, graag had ik dus van u vernomen hoe u plant tegemoet te komen aan de verzuchtingen van de Raad van State, en binnen welke timing dat kan worden gerealiseerd?
Minister Gatz heeft het woord.
Mevrouw Segers, ik dank u voor de vraag. Ik zal een zeer lang antwoord geven. Mijn excuses daarvoor. Dat wordt echter ook voor een stuk verklaard door de technische aard van het probleem, dat niet alleen technische gevolgen heeft, daar ben ik me van bewust, maar ik wil daar toch uitgebreid op ingaan.
Ik begin met het toelichten van de bewuste formulering en vraag van de Raad van State over de diverse dossiers, en dan kom ik tot uw vraag.
De Raad van State verwijst naar artikel 14, lid 1, van richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor communicatienetwerken en -diensten, de zogenaamde Machtigingsrichtlijn. Dat is een richtlijn die deel uitmaakt van de zogenaamde telecomrichtlijnen, waaronder ook onder meer de kaderrichtlijn, de Toegangsrichtlijn en de USO-richtlijn vallen. Die zogenaamde telecomrichtlijnen zijn vandaag het voorwerp van herziening op Europees niveau, waarover ik hier ook al een aantal vragen heb mogen beantwoorden, in de vorm van de zogenaamde Europese Elektronische Communicatie-Code, die een resem richtlijnen inzake de sectorspecifieke regulering van elektronische communicatienetwerken en diensten omvat.
Het zou kunnen zijn dat ik sommige parlementsleden halverwege mijn antwoord helemaal verlies, maar ik kom dan tot een synthese waarmee ik denk dat ik het voor iedereen ook weer wat duidelijker zal kunnen maken. Maar goed, dit is de context.
De letterlijke bepaling van de richtlijn luidt: “Lidstaten zorgen ervoor dat de rechten, voorwaarden en procedures inzake algemene machtigingen en gebruiksrechten of rechten om faciliteiten te installeren alleen kunnen worden gewijzigd in objectief met redenen omklede gevallen en op evenredige wijze, in voorkomend geval rekening houdend met de specifieke voorwaarden die van toepassing zijn op de overdraagbare gebruiksrechten voor radiofrequenties. Het voornemen om dergelijke wijzigingen aan te brengen, zal op passende wijze worden bekendgemaakt en de belanghebbende partijen, met inbegrip van gebruikers en consumenten, zullen over een adequate termijn kunnen beschikken om hun standpunt met betrekking tot de voorgestelde wijzigingen kenbaar te maken; deze termijn bedraagt behoudens uitzonderlijke gevallen ten minste vier weken.”
Artikel 5 van diezelfde Machtigingsrichtlijn stelt: “Onverminderd de door de lidstaten vooraf aangenomen specifieke criteria voor het verlenen van gebruiksrechten voor radiofrequenties aan aanbieders van inhoud voor radio- en televisieomroepen welke noodzakelijk zijn om de doelstellingen van algemeen belang overeenkomstig het Gemeenschapsrecht na te streven worden dergelijke rechten verleend door middel van procedures die objectief, transparant, niet-discriminerend en evenredig zijn, en in het geval van frequenties, in overeenstemming met de bepalingen van artikel 9 van richtlijn 2002/21/EG (kaderrichtlijn). De procedures moeten open zijn behalve in gevallen waarin kan worden aangetoond dat het verlenen van individuele gebruiksrechten voor gebruik van radiofrequenties voor aanbieders van diensten inzake inhoud voor radio- en televisiediensten van fundamenteel belang is om te kunnen voldoen aan een specifieke verplichting die door de lidstaten van tevoren is gedefinieerd als noodzakelijk met het oog op het algemeen belang overeenkomstig de communautaire wetgeving.”
Met andere woorden, en ik probeer nu wat te synthetiseren, in een eerste tussenstap, er worden voor erkenningen van radio-omroepdiensten afwijkingen toegestaan onder bepaalde voorwaarden van de bepalingen van de desbetreffende Machtigingsrichtlijn. Dezelfde bepalingen zijn terug te vinden, met enige nuancering, in de nieuwe ontwerpartikelen 48 en 45 van het ontwerp van Europese Elektronische Communicatie-Code waarnaar ik daarnet al even verwees.
Ik overloop nu de voorgeschiedenis. De eerste maal dat de Raad van State refereert aan artikel 14 van de Machtigingsrichtlijn, is bij de totstandkoming van het decreet van 14 oktober 2016 houdende wijziging van het decreet van 27 maart 2009 betreffende radio-omroep en televisie en het decreet van 25 april 2014 betreffende de rustpensioenen toegekend aan de vastbenoemde personeelsleden van de Vlaamse Radio- en Televisieomroeporganisatie en betreffende de overlevingspensioenen toegekend aan de rechtverkrijgenden van die personeelsleden.
De Raad van State stelde toen bij ontwerpartikel 12 van dat decreet van 2016 – dat handelde over de intrekking door de overheid van toegekende frequentieblokken of kanalen ten gevolge van internationale of Europese verplichtingen of regelgeving – voor de eerste maal in haar adviezen dat dit voorwerp moest zijn van een raadpleging.
In het bijzonder stelde de Raad van State toen dat de procedurele waarborgen van artikel 14, lid 1, van de Machtigingsrichtlijn – namelijk het passend bekendmaken van geplande wijzigingen aan onder meer gebruiksrechten voor frequenties, en het inbouwen van een adequate termijn voor belanghebbende partijen om hun standpunt in dit verband kenbaar te maken – ook moeten worden nageleefd bij het nemen van die wijzigingen aan de gebruiksrechten voor frequenties.
De Raad van State voegde daaraan toe dat deze waarborgen niet noodzakelijk moeten worden opgenomen in artikel 201, paragraaf 2, tweede lid, van het Mediadecreet. Zij kunnen ook worden opgenomen in het besluit van de Vlaamse Regering van 18 juli 2008 betreffende de voorwaarden en procedure voor het verkrijgen van een licentie voor het aanbieden van een radio- of televisieomroepnetwerk en de bijbehorende zendvergunningen.
Voor alle duidelijkheid en verwijzend naar wat ik zo dadelijk zal toelichten: dit ging over de frequenties toegekend aan een aanbieder van elektronische communicatienetwerken, zijnde transmissie voor elektronische communicatiediensten zoals omroepdiensten.
Vervolgens, in de voorbereidende fase van het decreet van 23 december 2016, zijnde het decreet dat de basis vormt voor het nieuwe radiolandschap, heeft de Raad van State bij het advies op dit decreet – meer bepaald de verlenging van de erkenningen van de landelijke radio-omroepen en de landelijke radio-omroepen van rechtswege – opnieuw verwezen naar een raadplegingsprocedure van de Machtigingsrichtlijn, ditmaal niet op basis van artikel 14 maar op basis van artikel 7 van de richtlijn. Dat is niet onbelangrijk want de Raad van State gebruikt dus in dat tweede advies een andere bepaling om dergelijke raadpleging te eisen. De Raad stelde bij het advies aanvullend, en ik citeer: “In dat verband moet overigens opnieuw worden gewezen op het ontbreken van een voldoende breed en transparant kader voor de consultaties die door de Machtingsrichtlijn worden vereist en dat overigens zou stroken met de beleidsvoornemens die de Vlaamse overheid zelf heeft geformuleerd aangaande consultatie. Bij dit laatste punt verwijst de Raad van State in voetnoot naar een website van de overheid, namelijk overheid.vlaanderen.be/consultatie.”
Twee bedenkingen zijn hierbij te maken.
De eerste is een inhoudelijke bedenking. De Raad van State lijkt bij de vraag naar een raadpleging geen rekening gehouden te hebben met artikel 5, 2°, van de Machtigingsrichtlijn, dat ik daarnet heb voorgelezen. Dit artikel houdt mijns inziens ook de mogelijke interpretatie in dat frequentiegebruiksrechten die gebruikt worden door omroepen zelf voor de uitzendingen van hun programma’s onder bepaalde voorwaarden niet onder het toepassingsgebied van de richtlijn vallen. Het feit dat FM-frequenties niet toegekend worden aan aanbieders van elektronische communicatienetwerken, maar aan omroepen, maakt het voor mij nog steeds ietwat onduidelijk of de Machtigingsrichtlijn wel de FM-erkenningen aan omroepen omvat. Feit is ook dat de Raad van State in twee verschillende adviezen de consultatieverplichting baseert op twee onderscheiden rechtsgronden van de Machtigingsrichtlijn. Desalniettemin en omwille van redenen van rechtszekerheid en van goed bestuur, heeft de Vlaamse Regering toen beslist om – na goedkeuring van het decreet – een raadpleging te organiseren waarvan de resultaten bezorgd werden aan dit parlement en de commissie Media.
Daarnaast bepaalt artikel 7, 1°, dat de zogenaamde raadpleging vereist is wanneer een lidstaat overweegt het aantal gebruiksrechten voor radiofrequenties te beperken of de duur van bestaande rechten te verlengen op andere wijze dan in overeenstemming met de in dergelijke rechten gespecificeerde voorwaarden. De wijzigingen gebeuren echter conform de gespecificeerde voorwaarden, want die zijn opgenomen in het Mediadecreet en de uitvoeringsbesluiten.
Tot hier een inhoudelijke bedenking bij de adviezen van de Raad van State, die dezelfde doelstelling hadden maar een andere rechtsgrond.
Ik heb ook een procedurele bedenking, met betrekking tot de verwijzing van de Raad van State naar de zogenaamde consultatiewebsite van de Vlaamse overheid: “In dat verband moet overigens opnieuw worden gewezen op het ontbreken van een voldoende breed en transparant kader voor de consultaties die door de Machtingsrichtlijn worden vereist en dat overigens zou stroken met de beleidsvoornemens die de Vlaamse overheid zelf heeft geformuleerd aangaande consultatie.” Dat laatste in het algemeen.
De Machtigingsrichtlijn verwijst naar de kaderrichtlijn, artikel 6, dat stelt: “(…) de belanghebbende partijen [moet] de mogelijkheid word[en] geboden binnen een redelijke periode opmerkingen over de ontwerpmaatregel in te dienen. De nationale regelgevende instanties publiceren hun nationale raadplegingsprocedures. De lidstaten dragen zorg voor de oprichting van een enkel informatiepunt waar inzage verkregen kan worden in alle lopende raadplegingsprocedures.”
De Machtigingsrichtlijn en de kaderrichtlijn stellen dat de nationale regelgevende instanties hun nationale raadplegingsprocedures moeten publiceren, maar niet dat een dergelijk voldoende breed en transparant kader – zoals de Raad van State het verwoordt – voor de consultaties zou worden ingeschreven in het Mediadecreet. Mijns inziens kunnen dergelijke raadplegingen dus ook ad hoc gebeuren, iets wat de Raad van State ook aangeeft in latere adviezen bij de uitvoeringsbesluiten.
Bovendien verwijst de Raad van State ook naar de beleidsoverkoepelende problematiek van raadplegingen over wetgeving in het kader van inspraak. Het is dus dan ook bijkomend de vraag of het relevant is om dit enkel op het niveau van media te organiseren. Ook de hierboven aangehaalde bepaling van de kaderrichtlijn gaat eerder in die zin.
Ik ga terug over naar de raadplegingen in het kader van de op 21 april 2017 goedgekeurde besluiten, namelijk het procedurebesluit en het besluit met betrekking tot het frequentieplan.
Bij het advies op het procedurebesluit verwijst de Raad van State niet enkel naar artikel 7 van de Machtigingsrichtlijn, zoals hij bij het decreet had gedaan, maar naar artikel 14 van de Machtigingsrichtlijn, zoals hij bij het decreet over de digitale etherfrequenties had gedaan. De Raad van State refereert dus aan beide bepalingen om er telkenmale de verplichting van een raadpleging aan te koppelen. De Raad van State verwijst opnieuw naar een kader voor dergelijke raadplegingen, maar stelt dat de gebeurde raadpleging voldoet aan de vereiste van de Machtigingsrichtlijn.
Een identiek zelfde geluid is te horen in het advies van de Raad van State bij het frequentieplan. Ook hier verwijst de Raad van State enerzijds naar artikel 14 en ook hier voegt de Raad van State eraan toe dat de raadpleging er de facto is geweest en dus dat dit conform de Machtigingsrichtlijn is, maar dat best in een decretaal kader wordt voorzien.
Mijn conclusie is dan ook de volgende en omvat twee elementen.
De Raad van State stelt de vraag naar een kader voor raadplegingen, maar koppelt dit zowel met een beleidsoverkoepelend traject als met de specifieke vraag naar consultaties bij of in het kader van het Mediadecreet. Men laat het in die zin open, of men heeft het over twee verschillende pistes met eenzelfde doelstelling. De Machtigingsrichtlijn en de kaderrichtlijn stellen weliswaar niet expliciet dat de lidstaten moeten voorzien in een wettelijk – lees in ons geval decretaal – kader rond deze raadplegingen.
Vraag is dus ook of dit best via het Mediadecreet dan wel op breder Vlaams niveau wordt georganiseerd, en daar wil ik het met de collega’s van de Vlaamse Regering ook over hebben.
Ik kom tot het tweede element van mijn conclusie. Verder is de draagwijdte van de Machtigingsrichtlijn en de verplichtingen van raadplegingen die daaruit voortvloeien ten aanzien van erkenninghouders van FM-frequenties, niet altijd helemaal duidelijk. Enerzijds wordt door de Raad van State verwezen naar artikel 7, anderzijds naar artikel 14. De Machtigingsrichtlijn en de regelingen van frequentiegebruiksrechten – met alle gevolgen van dien – is immers een regeling voor aanbieders van transmissiediensten van elektronische communicatienetwerken en sluit het gebruik van omroepdiensten uit bij deze aanbieders.
Anders gezegd: dit betreft het gebruik van frequenties door operatoren, in casu gsm-frequenties van Proximus, Base en Orange enerzijds, en het gebruik door Norkring als operator van een netwerk voor etheromroepfrequenties anderzijds, maar gelet op het speciale statuut van frequenties voor omroep van omroepen zelf, stelt zich de vraag of deze ook wel onder alle bepalingen van de Machtingsrichtlijn vallen.
Tot twee jaar geleden heeft de Raad van State nooit verwezen naar de toepasselijkheid van de Machtigingsrichtlijn op het gebied van omroeptransmissie of de regeling van transmissie van omroepdiensten door omroepen zelf via het Mediadecreet, terwijl de Machtigingsrichtlijn al dateert van 2002.
De Vlaamse Regering heeft de Raad van State gevolgd bij de adviezen, niet alleen uit overwegingen van voorzorg, maar evenzeer om het nieuwe radiolandschap en zijn uitvoeringsbepalingen via raadpleging aan belanghebbenden voor te leggen en aldus – zoals ook is gebeurd – feedback via de geijkte weg van een consultatie te kunnen ontvangen. Zoals aangegeven in mijn antwoord op een vorige vraag om uitleg werd met opmerkingen uit de raadpleging – daar waar overeenstemming kon worden gevonden met de premisses van het nieuwe plan – rekening gehouden.
Om toch meer duidelijkheid over de toepasselijkheid te krijgen vooraleer het Mediadecreet of het besluit van 18 juli 2008 ‘betreffende de voorwaarden en procedure voor het verkrijgen van een licentie voor het aanbieden van een radio- of televisieomroepnetwerk en de bijbehorende zendvergunningen’ aan te passen, zal ik, mevrouw Segers, een kortlopende onderzoeksopdracht uitschrijven. Ik wil ten gronde laten onderzoeken of dergelijke consultaties via een procedure in het Mediadecreet moeten worden geregeld en secundair of de toekenning van frequentiegebruiksrechten via zendvergunningen aan erkende radio-omroepen, en vooral de wijzigingen in die frequentiegebruiksrechten, aan een consultatie onderworpen is.
Met de collega’s van de Vlaamse Regering moet ook overwogen worden om dit eerder op een hoger niveau te brengen dan enkel op het niveau van het Mediadecreet.
Ik bekijk dus de door de Raad van State opgeworpen vraag verder. Ik benadruk dat de raadpleging – evenwel ad hoc – wel degelijk gebeurd is. De Raad van State heeft er later mee ingestemd dat het op deze manier kon gebeuren.
Mevrouw Segers heeft het woord.
Minister, dank u wel voor het zeer grondige antwoord. Voor u zit een zeer tevreden parlementslid. Dank u ook voor de openheid die u toelaat om daarvoor een onderzoeksopdracht te willen uitschrijven. We zijn vandaag inderdaad in een tijdperk aanbeland waarin het beleid participatief is. Dergelijke consultaties en publieke bevragingen, vooraleer het beleid wordt geïmplementeerd, worden steeds belangrijker. Burgers vragen dat ook. Consultatie is sowieso altijd het beste. Als daarvoor in een decretaal kader kan worden voorzien, zodanig dat er volledige transparantie bestaat over hoe de procedure zal verlopen, zullen we misschien ook de talloze misnoegde mails kunnen vermijden, zoals die er waren in het kader van het frequentieplan. Maar dan denk ik toch ook dat het niet alleen aan de procedure zal liggen maar ook aan de bekendmaking van de procedure en de communicatie daarover.
Minister, uw bedenking is zeer terecht: als we bekijken hoe we dat gaan organiseren in het kader van het Mediadecreet, is het misschien beter dat we een oplossing zoeken voor alle beleidsterreinen. Ik hoop dat u daarvoor uw collega’s in de regering zult meekrijgen.
Vorige week hadden we het naar aanleiding van de vraag van de heer Vandaele over Ketnet Jr. bij de VRT over een publieke bevraging. Ik vroeg toen welk gewicht deze bevraging kreeg in de uiteindelijk beslissing. Als dat soort vragen en de procedure op voorhand gekend zijn en in een decretaal kader gegoten, zal iedereen daar beter van worden: de bevolking, de belanghebbenden maar ook het beleid. Dat beleid zal meer gedragen worden.
De vraag om uitleg is afgehandeld.