Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering en Stedenbeleid
Tijdens de zittingsperiode 2014-2019 lag de klemtoon vooral op de interne bestuurlijke organisatie in Vlaanderen. Op het lokale niveau werden de OCMW’s in de gemeentebesturen geïntegreerd en werd de intergemeentelijke samenwerking geëvalueerd en aangepast. Het decreet over het lokaal bestuur vormde het sluitstuk van deze aanpassingen. Tegelijk werden de taken van de provinciebesturen beperkt tot de zogenaamde persoonsgebonden aangelegenheden.
De totstandkoming van een Vlaams Bestuursdecreet op basis van een groenboek en een witboek vormde de tweede hoofdlijn in de commissiewerkzaamheden. In het Bestuursdecreet werden twaalf bestaande bestuurlijke decreten geïntegreerd, en werden een aantal nieuwe concepten geïntroduceerd die moeten leiden tot een betere werking van de Vlaamse overheid.
Integratie OCMW in gemeente
Sinds 1 januari 2019 is de integratie van de OCMW’s in de gemeentebesturen een feit. Dit betekende het sluitstuk van een evolutie naar meer samenwerking tussen gemeenten en OCMW’s die al tijdens de vorige zittingsperiodes was ingezet. De bedoeling van de integratie is dat het sociaal beleid van de gemeente voortaan uitsluitend door de gemeenteraad en het gemeentebestuur worden bepaald, wat moet leiden tot een beter lokaal sociaal beleid. Om te vermijden dat individuele bijstandsdossiers in de openbaarheid van de gemeenteraad zouden worden behandeld, wordt een bijzonder comité voor de sociale dienst in het leven geroepen.
De Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn werden op 8 juli 1976 via een federale wet opgericht. Het doel van de OCMW’s was om elke persoon in de mogelijkheid te stellen een leven te leiden dat beantwoordt aan de menselijke waardigheid (art. 1 OCMW-wet). In dat kader verstrekte het OCMW diensten aan armen, zorg aan ouderen en ook psychische hulp aan de inwoners.
Maar ook gemeentebesturen oefenen een aantal sociale taken uit en hebben een schepen van Sociale Zaken. Het feit dat twee verschillende rechtspersonen op hetzelfde grondgebied met sociaal beleid bezig waren, kreeg door de jaren heen meer en meer kritiek. Zo groeide de vraag naar meer afstemming, administratieve vereenvoudiging en duidelijkheid voor de burger. De eerste stappen in die richting werden al tijdens de zittingsperiode 2004-2009 gezet in het kader van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005. De toevoeging van de OCMW-voorzitter aan het college van burgemeester en schepenen was in dat verband een belangrijke maatregel. Vanaf 2013 werd dit een verplichting.
In het Vlaamse regeerakkoord 2014-2019 werd de ambitie opgenomen om tot een volledige integratie van het OCMW in de gemeente te komen. Deze ingrijpende hervorming moest de mogelijkheid bieden om efficiënter te werken en om uiteindelijk tot een beter sociaal beleid te komen. Bovendien moest de integratie drempelverlagend werken omdat er over het woord ‘OCMW’ nog altijd een zeker stigma hing. Het recht op maatschappelijke dienstverlening moest uiteraard gegarandeerd blijven, met de nodige waarborgen dat de individuele steundossiers in alle anonimiteit en los van het politieke debat zouden kunnen worden behandeld.
Deze uitgangspunten uit het regeerakkoord kregen vorm in de beleidsnota Binnenlands Bestuur en Stedenbeleid 2014-2019 en in de conceptnota van de Vlaamse Regering over de ‘integratie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn in de gemeentebesturen: inhoudelijke en procesgerelateerde krijtlijnen’. De conceptnota werd in de commissie besproken met de minister van Binnenlands Bestuur en met rechtstreeks betrokken stakeholders als de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, de Vereniging van de Vlaamse OCMW-secretarissen en de Vlaamse Lokale Financieel Beheerders. In de plenaire vergadering kwam het onderwerp aan bod in het kader van een actualiteitsdebat over de integratie van de OCMW’s in de gemeentebesturen.
Uiteindelijk werd de volledige integratie van gemeente en OCMW gerealiseerd als onderdeel van het decreet over het lokaal bestuur. Met de integratie wordt een nog sterker lokaal sociaal beleid nagestreefd. Dat beleid moet kunnen doordringen op elk beleidsdomein waar de gemeenteraad zich over kan uitspreken (huisvesting, tewerkstelling, veiligheid, cultuur, integratie enzovoort). Door samenwerking over de verschillende diensten heen moet een beter en groter aanbod aan sociaal beleid worden gecreëerd. Daarnaast wil men drempelverlagend werken en efficiëntiewinsten genereren.
Het oorspronkelijke voorstel tot integratie hield in dat het OCMW als afzonderlijke rechtspersoon zou ophouden te bestaan. Hiervoor diende er op het federale niveau evenwel een initiatief te worden genomen om de artikelen 1 en 2 van de federale OCMW-wet te wijzigen. Omdat een dergelijke wijziging uitbleef, werd gekozen voor een aanpak waarbij het organieke kader voor de integratie van gemeente en OCMW werd uitgewerkt zonder wijzigingen aan de OCMW-wet. Deze nieuwe aanpak kwam uitgebreid aan bod tijdens het actualiteitsdebat van 18 mei 2016 over de integratie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn in de gemeentebesturen.
Het decreet over het lokaal bestuur bepaalt dat het OCMW zijn eigen specifieke kernopdracht en eigen organen behoudt. De samenstelling, bevoegdheden en werking van de organen van het OCMW (de raad en het vast bureau) worden maximaal gelijkgeschakeld en afgestemd op de organen van de gemeente, namelijk de gemeenteraad en het college. Dezelfde mensen hebben zitting in de organen van de twee rechtspersonen, zodat een eengemaakt beleid in één politieke hand kan worden gerealiseerd.
Het bijzonder comité voor de sociale dienst wordt opgericht als een afzonderlijk uitvoerend orgaan met een gesloten bevoegdheid. Het neemt beslissingen over individuele steun in het kader van het recht op maatschappelijke dienstverlening en het recht op maatschappelijke integratie. Er worden garanties geboden met het oog op het respect voor de privacy en de neutraliteit bij de steunverlening.
Ook op het ambtelijke vlak heeft de integratie belangrijke gevolgen. De betrekking van secretaris/financieel beheerder in gemeente en OCMW wordt vervangen door die van algemeen directeur en financieel directeur en organiek gaat men van vier personeelsleden naar twee. Er komt een gezamenlijk organogram van de diensten van de gemeente en het OCMW met één gemeenschappelijk managementteam aan het hoofd.
Decreet over het lokaal bestuur
Het decreet over het lokaal bestuur bevat in totaal 609 artikels, waarbij alle organieke regels over gemeenten, OCMW’s en intergemeentelijke samenwerkingsverbanden in één decretale regeling worden samengebracht. Het ontwerp van decreet vervangt vier decreten: het Gemeentedecreet, het OCMW-decreet, het decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking en het decreet met betrekking tot de vrijwillige fusies. Het decreet regelt de integratie van gemeente en OCMW en zorgt voor een verdere vereenvoudiging van het toezicht, de bijsturing van de beleids- en beheerscyclus en verstrengde regels voor de intercommunales en hun participaties.
Het decreet over het lokaal bestuur geeft uitvoering aan een belangrijk punt van het Vlaamse regeerakkoord 2014-2019. De minister van Binnenlands Bestuur noemde het tijdens de bespreking in de commissie zelfs de belangrijkste hervorming sinds veertig jaar met betrekking tot de lokale besturen. De meest in het oog springende verandering is die met betrekking tot de integratie van het OCMW in de gemeente (zie elders). Maar het decreet bevat ook belangrijke nieuwe regelingen inzake de intergemeentelijke samenwerking en de vrijwillige fusies van gemeenten.
Wat de intergemeentelijke samenwerking betreft, waren er in de voorbije zittingsperiode twee belangrijke momenten. Als een voorafname op het latere decreet over het lokaal bestuur werd al op 27 april 2016 het decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking gewijzigd. Hierdoor werd de mogelijkheid gecreëerd tot samenwerking met een private partner in de sectoren energiedistributie en afval. In overeenstemming met de beleidskeuze voor een verdere afslanking van de provincies werd verder bepaald dat de provincies uiterlijk op 1 januari 2019 volledig uit de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden moeten terugtreden. Tevens werden de decretale beperkingen inzake de meervoudigheid van doelstellingen van de intergemeentelijke samenwerking versoepeld.
In het voorjaar van 2017 ontstond een publiek debat over de wildgroei aan intercommunale (tussen)structuren en de hoogte van de aan de mandaten verbonden vergoedingen. Tijdens een actualiteitsdebat in de plenaire vergadering bleek dat er over de partijgrenzen heen een consensus bestond om op korte termijn maatregelen te treffen met betrekking tot de (tussen)structuren, het aantal mandaten en de vergoedingen binnen de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. De Commissie bevoegd voor Binnenlands Bestuur kreeg van het Uitgebreid Bureau de opdracht om hieromtrent op korte termijn een aantal maatregelen voor te bereiden.
De commissie meerdere heeft gedachtewisselingen georganiseerd met de bevoegde minister van Binnenlands Bestuur en het Agentschap Binnenlands Bestuur over de structuren en (inter)gemeentelijke participaties. Ook werden hierover verschillende hoorzittingen met stakeholders en academici georganiseerd. Bovendien werd het onderwerp uitgebreid besproken in het kader van een vraag om uitleg over de voorgestelde maatregelen tot verdere aanscherping van de regels inzake de intergemeentelijke samenwerking.
Uit deze initiatieven bleek dat er over de verschillende fracties heen een vrij grote consensus bestond om de regelgeving inzake de intergemeentelijke structuren en mandaten aan te passen. De effectieve uitwerking gebeurde in het kader van de behandeling van het ontwerp van decreet over het lokaal bestuur. Het aantal bestuursmandaten en de presentiegelden voor bestuursmandaten in de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en hun filialen (en de filialen van hun filialen) werden drastisch ingeperkt. Daarnaast werd een bijzondere motiveringsplicht en een goedkeuringstoezicht ingesteld voor de oprichting en toetreding van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden tot privaatrechtelijke rechtspersonen.
Eveneens als een voorafname op het decreet op het lokaal bestuur behandelde de commissie in mei 2016 het ontwerp van decreet houdende de regels voor de vrijwillige samenvoeging van gemeenten. Met dit decreet wilde de Vlaamse Regering vrijwillige fusies eenvoudiger maken, beter omkaderen en financieel stimuleren. De fuserende gemeenten kregen een financiële bonus in de vorm van een schuldovername. Deze vernieuwde stimuli hebben op 1 januari 2019 geleid tot het ontstaan van zeven nieuwe fusiegemeenten, waarbij in totaal 15 Vlaamse gemeenten waren betrokken. Sindsdien telt Vlaanderen nog slechts 300 gemeenten in plaats van 308.
Uit gedachtewisselingen over de evaluatie van de gemeentelijke fusies in de commissie bleek dat het taboe dat een paar jaar geleden nog op fusies leefde, intussen doorbroken is. Fusies worden gezien als een volwaardig instrument voor bestuurskrachtverhoging. De vrijwilligheid en het politieke draagvlak in de fusiegemeenten waren cruciale factoren voor het succes van de fusieoperaties. Bovendien kon de fusiebonus de fusie te faciliteren en aanvaardbaar maken voor de betrokken inwoners. Dankzij de financiële stimulans konden de aanslagvoeten van de belangrijkste lokale belastingen naar elkaar toegroeien en samenvallen op het laagste niveau.
Afgeslankte taakstelling voor de provincies
Het Vlaamse regeerakkoord 2014-2019 koos voor een sterk afgeslankte taakstelling van het provinciaal beleidsniveau waarbij de provincies niet langer persoonsgebonden taken zouden kunnen uitoefenen. Dit moest bijdragen tot een vereenvoudigd bestuurlijk landschap in Vlaanderen, waarbij het accent ligt op een sterker lokaal bestuursniveau enerzijds en op een meer kaderstellende Vlaamse overheid anderzijds. Samen met deze wijzigingen op het vlak van de bevoegdheden zou de financiering van de Vlaamse provincies worden aangepast.
De Vlaamse bestuurlijke organisatie bestaat uit drie verkozen niveaus: het Vlaamse, het provinciale en het gemeentelijke. Als intermediair bestuur moesten de provincies de gemeentelijke autonomie respecteren en konden ze geen aangelegenheden regelen die een hogere overheid al heeft geregeld. Tegelijk liet hun open taakstelling ruimte voor eigen initiatieven. Dat heeft ertoe geleid dat de provincies allerlei taken in uiteenlopende beleidsdomeinen op zich hebben genomen.
De discussie over hoe die besturen zich het best tot elkaar verhouden, loopt al vele jaren. Zo was er het rapport van de Commissie Bestuurlijke Organisatie (1997), het pact met de gemeenten en de afsprakennota met de provincies (1999) en het kerntakendebat dat uitmondde in een bestuursakkoord tussen gemeenten, provincies en het Vlaamse bestuursniveau (2003). Tijdens de legislatuur 2009-2014 werd onder de noemer ‘interne staatshervorming’ een volgende stap gezet. De klemtoon werd gelegd op de bevoegdheden van de gemeenten enerzijds en van Vlaanderen anderzijds. In het Provinciedecreet werd ingeschreven dat de provincies zich voortaan moeten toespitsen op de zogenaamde grondgebonden bevoegdheden. Inzake persoonsgebonden bevoegdheden hielden de provincies alleen nog bevoegdheden over die hen door of krachtens een wet of decreet waren toevertrouwd.
In het Vlaamse regeerakkoord 2014-2019 kwamen de coalitiepartners overeen de provinciale taken verder af te slanken met als bedoeling de bestuurlijke verrommeling en beleidsconcurrentie binnen de Vlaamse bestuurlijke ruimte (verder) in te perken. De persoonsgebonden bevoegdheden die de provincies door sectorale decreten (sportbeleid, jeugdbeleid, welzijn, cultureel erfgoedbeleid enzovoort) waren toegewezen, zouden worden geschrapt. Zowat alle provinciale bevoegdheden inzake welzijn, sport en cultuur zouden op die manier worden overgenomen door de gemeenten of – vooral – door Vlaanderen.
De hervorming is er niet zonder slag of stoot gekomen. In de commissie en het parlement waren er immers zowel voor- als tegenstanders van het provinciale beleidsniveau. Voor sommige leden ging de voorgenomen afslanking veel te ver, terwijl anderen een volledige afschaffing van de provincies nastreefden. De standpunten kwamen duidelijk tot uiting tijdens het actualiteitsdebat van 15 juni 2016 over de hervorming van de provincies voorgesteld door de regering.
Het decreet houdende de vernieuwde taakstelling en gewijzigde financiering van de provincies regelde de afslanking van de provinciale bevoegdheden, de gewijzigde financiering en de overdracht van de provinciale personeelsleden naar de lokale besturen of naar de Vlaamse overheid. Een en ander betekent dat de provincies vanaf 2018 niet langer persoonsgebonden bevoegdheden zoals sport, jeugd, welzijn of cultuur mogen uitoefenen. Heel concreet zal de provincie bijvoorbeeld geen sportinfrastructuur meer kunnen bouwen of subsidiëren, of kan de provincie geen eigen bibliotheekbeleid meer voeren. Dergelijke taken zullen in de toekomst worden behartigd door de Vlaamse overheid of de gemeenten en steden.
Naast een verdere afbakening van het provinciale belang verschaft het decreet eveneens het financiële en juridische kader waarbinnen op een ordelijke manier taken en bevoegdheden, mét de bijbehorende middelen, worden overgedragen aan de overheden die nog altijd over bevoegdheden beschikken op dit vlak, meer bepaald de Vlaamse overheid en de lokale besturen. Het gevolg van de hervorming is dat de provincies voortaan alleen nog maar mogen optreden in de zogenaamde grondgebonden aangelegenheden zoals ruimtelijke ordening, woonbeleid en mobiliteit.
Daarnaast keurde het Vlaams Parlement een ontwerp van bijzonder decreet goed met als bedoeling om vanaf de volgende provincieraadsverkiezingen het aantal te verkiezen provincieraadsleden over alle provincies heen te halveren van 350 naar 175. Samenhangend met deze halvering werd in het kader van een ontwerp van decreet het aantal gedeputeerden per provincie van 6 naar 4 verminderd. Bovendien werden de provinciedistricten heringedeeld. Hiermee werd tegemoetgekomen aan een arrest van het Grondwettelijk Hof uit 2007 waarin het minimaal aantal te begeven mandaten per kiesdistrict op vier werd gelegd.
Vlaams bestuursdecreet
Het Vlaamse regeerakkoord 2014-2019 bevatte verschillende engagementen voor een verbetering van de werking van de Vlaamse overheid. Na een lang voortraject waarin gewerkt werd met een groenboek en een witboek, kwam één Vlaams Bestuursdecreet tot stand. Daarin werden twaalf bestaande bestuurlijke decreten opgenomen, aangevuld met nieuwe bepalingen om de dienstverlening van de overheid kwaliteitsvoller en de interne werking efficiënter te maken.
Het Vlaamse Bestuursdecreet is het resultaat van een lang voortraject. Er werd immers gekozen voor een brede interne en externe dialoog over de voorgenomen bestuurlijke vernieuwingen. In eerste instantie werd een Groenboek Bestuur ter beoordeling aan verenigingen, organisaties en het grote publiek voorgelegd.
Welke Vlaamse overheid is er vandaag en morgen nodig om de uitdagingen in onze samenleving samen aan te pakken? Dat was de centrale vraag van het Groenboek Bestuur. In totaal 638 burgers, negen strategische adviesraden, de VVSG en de VVP, de Verenigde Verenigingen en vijf andere organisaties, het Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing en het seminarie voor het middenkader van de Vlaamse overheid hebben opmerkingen geformuleerd. Uiteraard kreeg ook het Vlaams Parlement zijn zeg. De Verenigde Commissies voor Algemeen Beleid, Financiën en Begroting en voor Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering en Stedenbeleid bespraken het groenboek met minister-president Bourgeois en vertegenwoordigers van de SERV.
Dit participatief proces heeft geleid tot het Witboek Open en Wendbare Overheid. Het witboek bestaat uit vijf belangrijke pijlers waar de Vlaamse overheid zowel op korte, als op lange termijn wil op inzetten: dienstverlening draait om mensen; meerwaarde creëren door participatie; regelgeving als hefboom voor groei en innovatie; onderbouwd beleid als verantwoording en kennisopbouw; en oplossingsgericht samenwerken als een netwerkorganisatie. Het witboek kwam in de verenigde commissies aan bod op 3 oktober 2017.
Uiteindelijk kwam een Vlaams Bestuursdecreet tot stand met generieke bepalingen die betrekking hebben op de relatie tussen de burger en de overheid enerzijds, en op de organisatie en werking van de overheidsinstanties anderzijds. Veel van deze bepalingen bestonden al, maar waren verspreid over verschillende decreten. In totaal twaalf bestaande bestuurlijke decreten werden geëvalueerd en opgenomen in het Bestuursdecreet:
- het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid;
- het decreet Deugdelijk Bestuur;
- het decreet ter bevordering van een meer evenwichtige participatie van vrouwen en mannen in de advies- en bestuursorganen van de Vlaamse overheid (MEP-decreet);
- het decreet tot regeling van de strategische adviesraden;
- het decreet inzake het stuurorgaan Vlaams informatie- en ICT-beleid;
- het decreet betreffende het elektronische bestuurlijke gegevensverkeer;
- het Openbaarheidsdecreet;
- het Klachtendecreet;
- het decreet inzake normen voor overheidscommunicatie;
- het Archiefdecreet;
- het decreet inzake hergebruik van overheidsinformatie en het decreet betreffende de Vlaamse openbare statistieken.
Behalve het samenbrengen en coördineren van bestaande decreten voert het Bestuursdecreet ook een aantal vernieuwingen in. Zo voorziet het decreet in een decretale verankering van het principe van één virtueel geïntegreerde digitale toegang voor burgers. Burgers krijgen de mogelijkheid om zelf voorstellen te doen over het functioneren van de overheid, beleid of regelgeving. Dat is een aanvulling op de bestaande ‘parlementaire’ regeling voor verzoekschriften. Meer open publieksconsultaties krijgen een plaats in de werking van de strategische adviesraden. Er wordt ook een algemeen decretaal kader voor experimentregelgeving en regelluwe zones geïntroduceerd.