Alternatieve financiering van overheidsinvesteringen

Het uitgangspunt voor de oprichting van de commissie was dat de Vlaamse Regering het instrument van alternatieve financiering al meer dan tien jaar gebruikte, in de vorm van publiek-private samenwerking (pps) of andere formules. Gezien de strenge Europese begrotingsregels wilde Vlaanderen in het verleden de investeringen op peil houden door ze buiten de reguliere begroting te houden, dankzij het gebruik van pps en dergelijke. De middelen en de wil om ter zake een beleid te voeren waren dus aanwezig, maar het verstrengde Europese begrotingstoezicht legde voorwaarden en limieten op aan dat gebruik. Niet alle Vlaamse projecten doorstonden de Europese toets en moesten toch worden opgenomen in de begroting.

Dat riep een aantal mogelijke vragen voor een themadebat op, onder meer over:

• het nut van alternatieve financiering voor bepaalde overheidsinvesteringen;
• de objectieve afweging tussen alternatieve en reguliere financiering;
• een correcte risicospreiding en een gegarandeerde ‘waarde voor ons geld’;
• de verzoenbaarheid met de Europese begrotingsregels;
• de flexibiliteit om in te spelen op gewijzigde omstandigheden tijdens de levensduur van een project;
• de keuze voor een globaal programma van kleinere gelijklopende projecten dan wel meerdere afzonderlijke projecten.

In haar missieverklaring bepaalde de commissie dat ze, vanuit een globale visie, een bijdrage wilde leveren opdat Vlaanderen zijn publiek investeringspeil significant zou kunnen verhogen, binnen het kader van de Europese begrotingsregels.

De commissie werd informeel ondersteund door een academisch-technische werkgroep. Die was samengesteld uit een aantal hoogleraren en onderzoekers van verschillende Vlaamse universiteiten en uit leidinggevenden van ParticipatieMaatschappij Vlaanderen (PMV). Die werkgroep werd gecoördineerd door auditeur Bart Andriessens van het Rekenhof, die halftijds ter beschikking van en onder verantwoordelijkheid van de commissie was gesteld.

De commissie ging van start in het najaar van 2016 met een fase van informatievergaring bij diverse Vlaamse, federale en Europese instellingen en organisaties en met de leden van de werkgroep. Op basis daarvan heeft de werkgroep een nota met vaststellingen en voorstellen opgesteld, die door de commissie werd besproken. In een tweede fase van analyse en conclusie hield de commissie een aantal gedachtewisselingen vanaf het voorjaar van 2017. Eind mei 2017 heeft Björn Rzoska een tussentijds verslag uitgebracht aan de plenaire vergadering over de stand van zaken van de commissiewerkzaamheden en heeft het Vlaams Parlement de werking van de commissie verlengd tot eind december 2017.

De commissie bereikte een consensus dat het nuttig en wenselijk was een decreetgevend initiatief te nemen op het vlak van alternatieve financiering van overheidsinvesteringen. De commissie kwam overeen dat, met inachtneming van internationale aanbevelingen, in eerste instantie volgende organisatorische aspecten inzake pps moesten worden geregeld in een kaderdecreet:

• inhoud en frequentie van de algemene rapportering door de Vlaamse Regering aan het Vlaams Parlement met het oog op risicobeheersing en van afzonderlijke voortgangsrapportages over aanzienlijke meerjarenprojecten;

• eventueel de ontwikkeling van een strategische visie op infrastructuur en investeringen en het gebruik van alternatieve financiering;
• de evaluatie voor, tijdens en na een project;
• het maximumpercentage van de uitgavenbegroting van de Vlaamse Gemeenschap dat jaarlijks kan worden besteed aan beschikbaarheidsvergoedingen (absoluut of relatief percentage, zeggenschap Vlaams Parlement over het totaal van de projecten of per individueel project).

Eind november 2017 schreef het Vlaams Parlement daartoe een overheidsopdracht uit en paste het ook de opdracht van de commissie aan. De commissie werd ontslagen van het opstellen van een maatschappelijke beleidsnota en werd in de plaats daarvan belast met de behandeling van het voorstel van decreet dat zou worden ingediend als gevolg van de uitvoering van de overheidsopdracht.

Na een mededingingsprocedure werd in maart 2018 de opdracht tot redactie van zo’n kaderdecreet gegund aan de Universiteit Hasselt. De hoofdredacteur was professor Steven Van Garsse, een autoriteit op het vlak van pps als gewezen hoofd van het Vlaamse Kenniscentrum PPS en als vicevoorzitter van de Working Party on Public-Private Partnerships van de United Nations Economic Commission for Europe (UNECE). In mei 2018 gaf Steven Van Garsse de commissie een stand van zaken over zijn vorderingen. Rekening houdend met de opmerkingen van de commissieleden, werd het ontwerpvoorstel van decreet afgewerkt door Steven Van Garsse en zijn team van de Universiteit Hasselt en werd het ingediend eind juni 2018.

In oktober 2018 werd het afgeleverde ontwerpvoorstel van kaderdecreet toegelicht en besproken in de commissie. Het bood een regeling aan voor de voormelde organisatorische aspecten, niet louter van pps-projecten, maar van grote projecten en programma’s in het algemeen, ongeacht of ze alternatief of regulier worden gefinancierd. Ook voor het beramen en uitvoeren van grote reguliere projecten was er immers behoefte aan een goed kader. Het werkstuk zocht maximaal aansluiting bij de goede praktijken en aanbevelingen van internationale organisaties op het gebied van infrastructuur- en investeringsbeleid, alternatieve financiering, grote projecten en pps, en dat met respect voor de rol en de autonomie van de uitvoerende macht.

Op basis van het ontwerpvoorstel en de uitgangspunten die werden aangeleverd door Steven Van Garsse, werd in december 2018 het voorstel van decreet van Rik Daems, Matthias Diependaele, Peter Van Rompuy, Jan Bertels en Björn Rzoska houdende een kader voor grote projecten en programma’s ingediend. Daarover werd advies gevraagd aan de Raad van State, het Rekenhof en de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV). Op basis van de ontvangen adviezen, voornamelijk dat van de Raad van State, werd het voorstel van decreet nog technisch geamendeerd, maar de initiële beleidskeuzes van de indieners bleven daarbij onaangeroerd. Het geamendeerde voorstel van decreet werd eenparig aangenomen door de commissie in februari 2019. De plenaire vergadering behandelde het in maart 2019 en nam het eveneens eenparig aan.

De werkzaamheden van de commissie zijn uiteindelijk geresulteerd in het decreet van 22 maart 2019 houdende een kader voor grote projecten en programma's. De krachtlijnen van dat decreet zijn:

• een transparant investeringsbeleid en een planmatige aanpak;
• een effectieve monitoring en aansturing, met een consistente informatieverstrekking aan de bevolking en de bedrijven;
• een doordacht onderzoek van haalbaarheid, betaalbaarheid en uitvoeringsmogelijkheden;
• een strakke risicobeheersing en een professioneel projectmanagement;
• een betere juridische grondslag voor de bestaande rapportering, met een betere controle door het Vlaams Parlement;
• een jaarlijkse basisrapportering en de mogelijkheid tot een meer uitgebreide voortgangsrapportering over sommige grote projecten of programma’s;
• een grotere doelmatigheid en een vermindering van de administratieve lasten;
• een ondersteuningsentiteit staat in voor de coördinatie, standaardisering en kwaliteitsbewaking van de rapportering;
• de garantie dat Vlaanderen zich houdt aan de Europese begrotingsregels zonder substantiële inperking van de vrije beleidsruimte;
• meteen ook een potentieel sterke verhoging van de investeringscapaciteit tot zo’n 4 miljard euro.

Een wetgevende primeur in het decreet is de zogenaamde avondroodclausule (of horizonartikel, in het Engels ‘sunset clause’), waarbij niet alleen de datum van inwerkingtreding maar ook de datum van uitwerkingtreding wordt bepaald. Het decreet geldt namelijk maar voor een periode van tien jaar, van 1 januari 2020 tot 1 januari 2030. Het decreet brengt een aantal weliswaar beperkte verplichtingen en administratieve lasten mee met het oog op de verdere professionalisering en transparantie inzake grote projecten en programma’s. De betrokken entiteiten van de Vlaamse overheid zullen naar alle verwachting die principes snel oppikken en die zullen na verloop van tijd een onderdeel worden van de gangbare aanpak van grote projecten en programma’s. Het Vlaams Parlement vertrouwt  erop dat het na een aantal jaren niet meer nodig zal zijn die verplichtingen te behouden. Als het toch nodig mocht blijken om de geldigheidsduur van het decreet te verlengen, moet het Vlaams Parlement tijdig optreden. Als dat niet nodig blijkt, hoeft er niets te gebeuren en houdt het decreet gewoon op te bestaan. Op die manier blijft de wetgeving actueel en worden overbodige of nutteloze regels niet langer in stand gehouden.

Met het kaderdecreet worden bijgevolg verschillende doelstellingen bereikt.Daarnaast wordt er vooral ingezet op een professioneel en doordacht investeringsbeleid door de toepassing van een aantal goede praktijken. Het kaderdecreet heeft uitdrukkelijk niet tot doel om het bestaande institutionele evenwicht tussen de uitvoerende en de decreetgevende macht in het gedrang te brengen. Het voert een geactualiseerd middel in dat een betere controle mogelijk maakt, maar dat zal worden gebruikt binnen het bestaande stelsel van de verantwoordelijkheid van de regering tegenover het parlement.

Het decreet schept dus een ingrijpend kader voor een belangrijk actieterrein van de Vlaamse overheid. Tegelijk is het een mooi voorbeeld van een decreet dat integraal op initiatief van het Vlaams Parlement tot stand is gekomen en waarbij het Vlaams Parlement voor eigen rekening een beroep heeft gedaan op externe, academische expertise.

Persberichten:

• van de parlementsvoorzitter van 29 september 2016 over de oprichting van de commissie

• van de commissievoorzitter van 20 oktober 2016 over de start van de werkzaamheden en het mission statement van de commissie

Webdossier:

Webdossier alternatieve financiering van overheidsinvesteringen