Verslag vergadering Commissie voor Onderwijs
Verslag
– Wegens de coronamaatregelen werd deze vraag om uitleg via videoconferentie behandeld.
De heer Brouns heeft het woord.
Minister, op 24 juni bracht de Vlaamse Onderwijsraad (Vlor) op uw vraag een advies uit over het voorontwerp van decreet over DBFM-scholen (Design Build Finance Maintain). Dat voorontwerp schetst het kader voor het nieuwe DBFM-programma voor de komende twee jaren. De Vlor uit zich positief tegenover de investeringen die de Vlaamse Regering wil doen voor scholenbouw en gelooft dat DBFM-projecten zeker één schakel in de oplossing kunnen zijn. De Vlor ziet evenwel enkele valkuilen in het overmatig vertrouwen op DBFM. De raad stelt dat de structureel hogere prijs van publiek-private samenwerkingen (pps) wegens de risicoverdeling naar de private partner goed moeten worden bewaakt, zodat de meerkosten te verantwoorden blijven. Hij schuift DBFM naar voren voor projecten met een beperkte complexiteit en met voldoende schaalgrootte, of voor projecten waar er nood is aan deskundigheid. De Vlor adviseert daarbij dat er mechanismen zouden worden ingericht om die projecten bij uitstek via DBFM te laten realiseren. Voor andere projecten ziet de raad reguliere financiering als meer aangewezen. Ook inzake de verdeling van het scholenbouwbudget vreest hij dat DBFM een te groot aandeel inneemt.
Ik citeer even uit het advies, omdat het toch wel een opvallende verhouding is waarnaar wordt verwezen: “Globaal bekeken stelt de Vlor vast dat de drie DBFM-programma’s op kruissnelheid en bij ongewijzigd beleid ongeveer een derde in het scholenbouwbudget vertegenwoordigen. Maar tegenover dat aanzienlijk aandeel staat net geen 10 procent van de bestaande schoolgebouwenoppervlakte in Vlaanderen en Brussel. De Vlor roept de overheid daarom op bij toekomstige initiatieven rond scholenbouw de efficiëntie van het DBFM-systeem voldoende kritisch af te wegen tegenover de noden van het onderwijsveld.”
Daarnaast roept de Vlor ook op om naast selectiecriteria ook uitsluitingscriteria in te bouwen. De raad stelt daarbij schaalgrootte, complexiteit en bereidheid tot multifunctionaliteit als drie uitsluitingscriteria voor. Zo wordt schoolbesturen die a priori zullen worden geweigerd wat hun aanvraag voor DBFM betreft, onnodige planlast bespaard.
In het kader van de selectiecriteria pleit de raad verder voor de mogelijkheid om die ruim te interpreteren. Financiële haalbaarheid kan bijvoorbeeld zeer verschillend worden geïnterpreteerd naargelang de school al dan niet tot het gefinancierd of het gesubsidieerd onderwijs behoort. De DBFM-toelage is immers anders voor scholen uit de verschillende netten. Die bedraagt 100 procent voor instellingen in het GO! en 81,5 procent of 71,5 procent voor instellingen in het gesubsidieerd onderwijs. Daarnaast merkt men ook op dat capaciteitstekorten in een regio deel uitmaken van het criterium ‘dwingende nood aan investering,’ waardoor die projecten voorrang verdienen.
De Vlor vraagt ook om het systeem zodanig op te stellen dat schoolbesturen die extra inspanningen willen leveren inzake multifunctionaliteit, dit op eigen houtje kunnen trachten te realiseren. Hij vraagt de mogelijkheid om af te wijken van de fysische en financiële normen en stelt daarbij dat de inrichtende macht voor dat onderdeel geen extra subsidies of financiering kan bemachtigen.
Tot slot vraagt de Vlor ook om in te bouwen dat er zou worden verplicht om tijdens een project in te gaan op de vraag van de inrichtende macht om het DBFM-gebouw aan te passen aan nieuwe noden, naargelang maatschappelijke evoluties.
Minister, wat concludeerde u toen u dat advies van de Vlor las? Bent u bereid te evalueren hoe het volledige scholenbouwbudget zich onderling en ten opzichte van de effectief gerealiseerde extra plaatsen verhoudt? Bent u bereid om op basis daarvan aanpassingen te doen aan de verschillende geldstromen binnen het totale scholenbouwbudget? Hoe staat u tegenover het opstellen van uitsluitingscriteria? Bent u bereid om te onderzoeken hoe capaciteitstekorten in regio’s op lange termijn zullen evolueren?
Minister Weyts heeft het woord.
Wat ik concludeer uit het advies van de Vlor, is enerzijds toch een expliciete appreciatie voor het feit dat de Vlaamse Regering nog meer wil investeren in onderwijsinfrastructuur. De Vlor geeft daarbij ook aan dat nieuwe DBFM-programma’s ook deel uitmaken van de oplossing: niet alleen de snelheid van de bouwfase bij elk project, maar vooral het feit dat er ook op korte termijn veel middelen worden vrijgemaakt voor scholenbouw is zeker en vast een bonus. Ik denk dat de appreciatie van de Vlor ter zake in het verlengde ligt van de appreciatie van de Vlaamse Confederatie Bouw (VCB). Ook het advies van de Inspectie van Financiën was ter zake echt positief.
Een ander sterk punt dat volgens de Vlor DBFM verantwoordt, is de ontzorging van de schoolbesturen: bepaalde taken in het kader van de bouw van scholen nemen we weg bij de schoolbesturen. Ook de ondersteuning door professionele partners in alle fases van het project is een absoluut pluspunt, net als het gewaarborgd onderhoud voor dertig jaar, dat gegarandeerd wordt gesubsidieerd en gefinancierd.
Op basis van het advies van de Vlor hebben we ook al enkele aanpassingen doorgevoerd, bijvoorbeeld de vraag om het toepassingsgebied te verruimen tot het deeltijds kunstonderwijs. Dat hebben we gedaan. Trouwens, het aangepaste ontwerp van decreet hebben we afgelopen vrijdag goedgekeurd. Dat gaat nu voor advies naar de Raad van State. Op suggestie van de Vlor is er ook een aanpassing gebeurd aan de selectiecriteria. De Vlor merkte op dat alle projecten moeten voldoen aan de reglementering inzake toegankelijkheid en dat het niet helemaal duidelijk is hoe er op dat criterium nog een onderscheid kan worden gemaakt bij de selectie van de projecten. Toegankelijkheid is een reglementaire bepaling, die door elk DBFM-project verplicht moet worden nageleefd. De vermelding van dit begrip voegt dus niet zo veel toe aan de selectiecriteria.
Ik ga wat dieper in op de aandachtspunten. Ten eerste is er de kostenvergelijking van verschillende formules binnen scholenbouw. Ik denk dat dat de belangrijkste discussie is. Wij evalueren natuurlijk constant elke euro die we uitgaven. Ik ben daar niet de eerste in. Ook mijn voorgangster heeft frequent dit financieringsinstrument bestudeerd. Er is een uitgebreide evaluatie geweest van Scholen van Morgen. Daarin is ook een apart hoofdstuk opgenomen, hoofdstuk 5, met een kostenvergelijking tussen een DBFM-formule en reguliere, klassieke investeringen. Daaruit blijkt onder meer dat de kostprijsvergelijking met het reguliere circuit om wetenschappelijk correct te zijn op een gedetailleerde manier moet gebeuren, want het gevaar bestaat dat men niet alle kosten in rekening brengt. Ook ongelijke situaties, bijvoorbeeld de overdracht van een risico, moeten natuurlijk worden gekwantificeerd. Ook de mate van risicoafkeer en de daaraan gekoppelde risicopremie moeten in rekening worden gebracht als men een correcte prijsvergelijking wil doen.
De Vlor bevestigt dat DBFM in het bijzonder aangewezen is voor projecten met een voldoende schaalgrootte. Dat is evident. Het aangaan van een DBFM-overeenkomst zou volgens de Vlor echter een zwaar financieel engagement zijn voor een schoolbestuur in het gesubsidieerd onderwijs. Inrichtende machten moeten zich, zoals trouwens bij de reguliere subsidiëring, natuurlijk bewust zijn van het eigen aandeel dat ze moeten dragen. Dat is evident. Tot nu toe is echter aangetoond dat de kosten voor schoolbesturen in een DBFM-uitvoering lager uitvallen dan in een klassieke, reguliere uitvoering. Men mag ook niet voorbijgaan aan het gegeven dat er wel wat verschillen zijn tussen de subsidiepercentages die gelden in DBFM en in de klassieke uitvoering. Er is ook een rentevergoeding, als component van de beschikbaarheidsvergoeding. Die rentevergoeding komt deels in de plaats van wat de scholen anders zouden moeten betalen en behelst deels ook het verschuiven van het risico op het vlak van het ontwerp, de bouw en het onderhoud naar de DBFM-partner. Dat heeft natuurlijk ook een waarde.
Corrigeert men de beschikbaarheidsvergoeding voor die elementen, dan kan men concluderen dat beide beleidsinstrumenten een gelijkwaardig investeringsbedrag vertegenwoordigen, zij het dat binnen DBFM-projecten meer nieuwbouw zal worden gerealiseerd. Als men dus de DBFM-bouwprojecten via de reguliere kanalen zou realiseren, dan zou men tot gelijkaardige verhoudingen komen als men de investeringskosten afzet tegen de oppervlakte van het gebouwenpatrimonium.
Een ander punt, naast de kostenvergelijking, is de verdeling van middelen over de verschillende formules. U weet dat de Vlaamse Regering tegen 2024 een recurrente verhoging van het scholenbouwbudget met ruim 200 miljoen euro op jaarbasis plant. Dat is een heel grote inhaalbeweging. Op kruissnelheid zal daarvan op basis van dit ontwerp van decreet 66 miljoen euro, dus zo’n 30 procent, gaan naar het nieuwe DBFM-programma. Dat betekent dat 70 procent dus naar andere formules gaat, met in het bijzonder reguliere investeringen. Ik gaf al eerder aan dat dit zonder meer een en-enverhaal is en deel dus de mening van de Vlor dat we op verschillende formules moeten blijven inzetten. De ene formule zal altijd voor de ene voordeliger zijn dan voor de andere, maar die keuzerijkdom lijkt me goed.
In de vergelijking tussen de verschillende uitvoeringsvormen tonen de cijfergegevens ook aan dat de bouwprogramma’s van de DBFM- en de reguliere projecten bijna elkaars tegenpolen zijn. DBFM-projecten betreffen in hoofdzaak grotere nieuwbouw en reguliere projecten in hoofdzaak kleinere renovatie, als je de uitersten zo wat wilt benoemen. In die zin zijn die twee financieringsprogramma’s minder elkaars concurrent, maar zijn ze vooral complementair en spelen ze in op een specifieke nood.
Wat het meenemen van uitsluitingscriteria betreft, zoals ik al heb gezegd, is de schaalgrootte van de projecten een voor de hand liggend criterium voor de selectie van goede DBFM-projecten. Kleinschalige investeringen lenen zich minder voor een DBFM-programma. Zoals bij de vorige DBFM-programma’s wordt in de decreettekst dan ook duidelijk aangegeven dat de schaal van de projecten een selectiecriterium is, maar het lijkt evenwel niet noodzakelijk om in verdere decretale uitsluitingscriteria te voorzien. Gezien het minder kwantitatieve aspect van elementen zoals complexiteit en bereidheid tot multifunctionaliteit wordt gekozen om die niet te vertalen als uitsluitingscriteria. Ik zie toch ook dat de Vlor zelf geen uitspraken doet op basis van welke objectieve drempel je dan bepaalde projecten zou kunnen gaan uitsluiten. Dan wordt het al moeilijk om dat te gaan kwantificeren.
Dan is er de capaciteitsbehoefte op lange termijn. Zoals we in deze commissie ook al hebben gezegd in de discussie over het Masterplan Scholenbouw 2.0, is het investeren in uitbreidingen om de capaciteitstekorten aan te pakken een van de strategische doelstellingen van dat masterplan. In die context is er dus ook een update van de capaciteitsmonitor gepland. Die loopt momenteel en zou tegen begin volgend jaar moeten worden afgewerkt. Dat zal dan de derde editie zijn. Met die vooruitblik krijgen we een zicht op de capaciteitsnoden in het schooljaar 2027-2028. Tot slot willen we er ook al rekening mee houden dat we die nieuwe monitor vlot willen kunnen actualiseren in 2024. Ik denk dus dat we qua planning, qua monitoring, qua vooruitkijken nu toch wel de nodige instrumenten voorhanden hebben. We plannen dus ook al een actualisering in 2024 van de monitor die nu zelfs nog niet is afgerond.
De heer Brouns heeft het woord.
Minister, dank u wel voor uw uitgebreide antwoord. Ik onthoud vooral, zoals ik dat zelf ook al onderschreef in voorgaande betogen, dat het inderdaad goed is dat we verschillende instrumenten hanteren om die noodzakelijke projecten in de scholenbouw te realiseren, renovatie, maar zeker ook die capaciteit. Dat is een pijnpunt dat natuurlijk al veel langer dan deze legislatuur meegaat. Dat vinden we toch nog altijd in de diverse instrumenten. Er is die doorlooptijd, ook nu bij het derde DBFM-programma. De vraag rijst dan ook of er al een zicht is op de timing voor het kunnen opleveren van die scholen. Wat is uw inschatting op dat vlak? Ik stel die vraag omdat we intussen natuurlijk wel in die beschikbaarheidsvoorzieningen hebben voorzien in de meerjarenbegroting, maar volgens mijn inschatting zullen we die natuurlijk ten vroegste midden of eind volgende legislatuur nodig hebben. Is dat ook uw visie? Deelt u die mening? Zult u intussen minstens gedeeltelijk die beschikbaarheidsvergoedingen die nu in die meerjarenbegroting staan, tijdelijk aanwenden voor de reguliere projecten? Dat is een eerste vraag die ik daarbij heb.
Op de tweede vraag over de capaciteit en de capaciteitsmonitor hebt u al geantwoord. U antwoordt dat we de nieuwe capaciteitsmonitor kunnen verwachten in het voorjaar van volgend jaar. Ik dacht dat dat in het najaar zou zijn, maar goed, we noteren dat.
De heer Coel heeft het woord.
Het is een interessant vooradvies. Er worden een aantal terechte bedenkingen geformuleerd en de minister is er ook op ingegaan. Wat me opviel, waren de bezorgdheden over het selectiecriterium multifunctionaliteit en het multifunctioneel gebruik. Onze fractie is een grote voorstander van dat multifunctioneel gebruik. Om van de scholen in Vlaanderen echt scholen van en voor de Vlamingen te maken biedt het inzetten van het multifunctioneel gebruik echt kansen. Het laat toe dat die scholen het kloppende hart worden van een gemeenschap. In het advies worden er wat bedenkingen geformuleerd over hoe het criterium zal worden geïnterpreteerd en over de maximale multifunctionaliteit. Er wordt gepleit voor een goed evenwicht. Er zijn ook een aantal bedenkingen over de meerkosten. Hoe interpreteert u de bedenkingen over de multifunctionaliteit? Zal dat iets veranderen aan uw ambitie om daarop in te zetten?
Minister Weyts heeft het woord.
De verschillende financieringsmogelijkheden in Vlaanderen zijn een rijkdom. Ik heb het dan nog niet gehad over de huursubsidies. Die verschillende financieringskanalen zijn echt een goede zaak voor de scholen. Sommige scholen hebben behoefte aan een volledige nieuwbouw, andere aan een renovatieproject en nog andere aan kleinere ingrepen of vervangingsinvesteringen. Dat wordt ook weerspiegeld in de investeringsmogelijkheden die er zijn en die we blijven ontwikkelen.
Mijn beleid blijft in hoofdzaak de reguliere investeringen mogelijk maken, maar daarnaast ook die alternatieve financiering, zoals het DBFM-concept. Niet alle behoeften worden daarmee gelenigd. Dat is ook niet de bedoeling. We hebben dat nooit gezegd. DBFM blijft in de minderheid, maar biedt ontegensprekelijk voordelen, zeker voor de grootschalige projecten. De Vlor erkent die ook en die zijn ook terug te vinden in de uitvoerige analyse van het Agentschap voor Infrastructuur in het Onderwijs (AGION) over het DBFM-programma Scholen van Morgen. Dat sluit toch aan bij de conclusie van mijn voorgangster, die zei dat dat een schot in de roos was. We hebben lessen getrokken uit enerzijds Scholen van Morgen en anderzijds uit de tweede DBFM-operatie waarbij we veel kleinschaliger zijn gegaan. Nu eindigen we zowat tussenin. Het belangrijkste is om het commitment aan te houden om te blijven investeren in schoolinfrastructuur. Met Scholen van Vlaanderen willen we opnieuw in de roos schieten, zoals mijn voorgangster dat ook heeft gedaan. Ik ben daarover nogal positief gestemd.
Wat betreft de timing van de capaciteitsmonitor: die wordt tegen het einde van het jaar afgewerkt. Maar ik veronderstel dat, als we de resultaten willen verwerken, we daarmee begin volgend jaar naar buiten kunnen komen.
Wat de timing betreft heb ik de data niet volledig veranderd, maar we gaan ervan uit dat de scholen zich dit jaar zullen kunnen inschrijven op de oproep.
De heer Brouns heeft het woord.
Ik dank de minister. Laat het duidelijk zijn: DBFM is een goed instrument. Er wordt gezegd dat er op basis van de aanbevelingen van de Vlor een aantal bijsturingen nodig waren of zijn.
Er moet echter lering worden getrokken uit de vorige programma’s. U verwees er zelf naar. Een van die belangrijke lessen was inderdaad dat die doorlooptijd altijd een grote uitdaging is. De analyse daarvan, om die eventueel zo kort mogelijk te houden, kan altijd een winst zijn. Wat ik wilde zeggen, is het volgende. Die beschikbaarheidsvergoedingen die er vandaag zijn, staan te wachten tot na die private investering volledig is afgerond. Tot dat is opgeleverd, tot Vlaanderen moet betalen, staan die in de begroting. Wend die dan ook aan. Dat iets wat we in de vorige legislatuur hebben geleerd. De vraag was: gaat u verder op dat spoor? Dat was eigenlijk de suggestie, dat u dat zou doen, dat u die middelen minstens gedeeltelijk zou aanwenden voor de reguliere projecten.
Tot slot onderschrijf ik wel de opmerking van collega Coel over die multifunctionaliteit. Als er op dat vlak wat terughoudendheid is, dan moeten we de scholen op dat vlak toch maximaal ontzorgen. Ik ben er immers ook absoluut een voorstander van dat we al die publieke middelen die naar die schoolbakstenen gaan, maximaal ten dienste zouden stellen van de hele gemeenschap.
De vraag om uitleg is afgehandeld.