Verslag vergadering Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening, Energie en Dierenwelzijn
Verslag
De heer Ceyssens heeft het woord.
Voorzitter, minister, ik ben hier vooral in de volgende legislatuur, ook in het kader van de commissie-Sauwens over versnelling, regelmatig tussengekomen over de adviesverlening in Vlaanderen, omdat het ter zake nogal eens bleek te schorten in procedures. Er waren de bindende adviezen, die ondertussen niet meer bindend zijn. Adviezen werden niet binnen de vooropgestelde termijn afgehandeld. Vandaag zou ik graag eens terugkomen op het begrip ‘direct werkende norm’, dat naar mijn smaak misschien af en toe te dikwijls wordt ingeroepen vandaag.
Ik wil me verduidelijken. Artikel 58 van het ontwerp van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving bepaalt dat de adviesbevoegdheid van het agentschap Onroerend Erfgoed voor de toepassing van de afwijkingsmogelijkheid uit de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO) niet langer bindend is. Dat artikel doet geen afbreuk aan de algemene regel inzake adviesverlening uit de codex. Volgens artikel 4.3.3. moet de vergunningverlenende overheid de aanvraag weigeren indien uit een verplicht in te winnen advies blijkt dat hetgeen is aangevraagd, strijdig is met direct werkende normen binnen andere beleidsvelden. Daaronder wordt verstaan: “supranationale, wetskrachtige, reglementaire of beschikkende bepalingen die op zichzelf volstaan om toepasbaar te zijn, zonder dat verdere reglementering met het oog op precisering of vervollediging noodzakelijk is”.
Zoals gezegd, heb ik de indruk dat in de praktijk de adviesverlenende instanties in een aantal gevallen daaraan een zeer ruime invulling geven. Er zijn gevallen bekend waarbij het agentschap Onroerend Erfgoed een negatief advies geeft op basis van het beschermingsbesluit, ook al is er geen directe inbreuk terug te vinden op de concrete inhoud van het beschermingsbesluit. Hetzelfde geldt voor het passiefbehoudsbeginsel uit het Onroerenderfgoeddecreet. Wat dat laatste punt betreft, stellen we vast dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen die werkwijze lijkt te volgen.
Anderzijds stelt de Raad voor Vergunningsbetwistingen wél dat bepalingen van het Burgerlijk Wetboek dan weer niet kunnen worden beschouwd als direct werkende normen, aangezien de vergunningen steeds worden verleend onder voorbehoud van burgerlijke rechten en aangezien de vergunningverlenende overheid niet bevoegd is om te oordelen over het bestaan van burgerlijke rechten.
Het gaat echter niet alleen over adviezen van Onroerend Erfgoed. Ook het Agentschap Wegen en Verkeer (AWV) en het Agentschap voor Natuur en Bos (ANB) lijken in adviezen bepaalde normen al te snel te kwalificeren als direct werkende normen, en op basis daarvan wordt dan aangeven dat hun negatief advies bindend is. Ik dacht dat we daarvan af waren. Het is trouwens volgens mij een contradictio in terminis: een bindend advies is geen advies meer, dat is een beslissing.
De vergunningverlenende overheden volgen dan meestal het standpunt van de adviesverlenende instantie en maken geen eigen beoordeling meer van de inhoud van het advies. Zoals gezegd, op die manier komen we opnieuw tot formeel bindende adviezen.
Wat is uw visie op de huidige praktijk, waarbij de verschillende adviesverlenende instanties het begrip ‘direct werkende norm’ een zeer ruime invulling geven, en zo weer formeel bindende adviezen creëren?
Kunt u verduidelijken wat er volgens u moet worden verstaan onder het begrip ‘direct werkende norm’? Kunt u daarbij ook aangeven wat uw visie is op de aangehaalde rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen?
Kunt u bevestigen dat de finale beoordeling bij de vergunningverlenende overheid ligt?
Minister Schauvliege heeft het woord.
Collega, dankzij de goedkeuring in het parlement hebben we de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO) ondertussen aangepast. Bij de inwerkingtreding was het uitdrukkelijk de bedoeling om een einde te maken aan de formeel bindende adviezen. Er wordt binnen de VCRO een duidelijk onderscheid gemaakt tussen adviezen in de zin van artikel 4.3.3 en adviezen in de zin van artikel 4.3.4 van de VCRO. Alleen de eerstgenoemde adviezen zijn bindend. Het is niet de bedoeling om via een te ruime invulling van het begrip ‘direct werkende norm’ terug te keren naar het systeem van de formeel bindende adviezen. Om die reden is een correcte en restrictieve invulling van het begrip ‘direct werkende norm’ aangewezen. Zowel de adviesverlenende instantie als de vergunningverlenende overheid moet dat respecteren.
Uit de definitie van ‘direct werkende normen’ van de VCRO blijkt dat het moet gaan om normen die op zichzelf toepasbaar zijn. Dat betekent dat de normen zelf voldoende duidelijk en concreet moeten zijn. Het moet gaan om normen waarvan de inhoud op het eerste gezicht duidelijk is, zonder discussie, en die niet op verschillende wijzen kunnen worden geïnterpreteerd of ingevuld. Normen die verdere invulling moeten krijgen of beoordeling vragen, kunnen niet worden beschouwd als direct werkende normen. Het kan dus niet gaan om vage bepalingen en doelstellingsbepalingen voor voorschriften, waaraan een beoordelingsmarge is verbonden. Daar is trouwens ook vaste rechtspraak over bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Daarbij wordt gesteld dat in beginsel een advies waarin gewezen wordt op een strijdigheid met direct werkende normen, tot gevolg heeft dat de vergunningverlenende overheid een gebonden bevoegdheid heeft en overeenkomstig dat artikel in de VCRO de vergunning moet weigeren of aan voorwaarden onderwerpen. Maar de Raad voor Vergunningsbetwistingen bevestigt dat dat alleen van toepassing is op voorwaarde dat het advies zelf zorgvuldig is, zowel qua inhoud als met betrekking tot de wijze van totstandkoming. Dat houdt onder meer in dat het advies zelf voldoende gemotiveerd moet zijn. Het moet onder meer de direct werkende normen aanduiden die van toepassing zijn en de strijdigheid van de aanvraag met die normen ook voldoende motiveren.
Wat specifiek onroerend erfgoed betreft, zijn alleen de bepalingen van het Beschermingsbesluit voldoende precies om beschouwd te kunnen worden als direct werkende normen. Het Agentschap Onroerend Erfgoed kan niet louter verwijzen naar het Beschermingsbesluit, maar moet de concrete norm aanduiden en moet aangeven hoe die norm wordt geschonden als het een negatief bindend advies wil uitbrengen. Daar is een uitspraak over van de Raad voor Vergunningsbetwistingen.
Ik ben het niet eens met de stelling dat het passiefbehoudsbeginsel een direct werkende norm zou uitmaken. Die bepaling heeft een zeer algemene strekking en kan aanleiding geven tot verschillende invullingen. Het passiefbehoudsbeginsel is veeleer te kwalificeren als een zorgplicht, die we dan veeleer in artikel 4.3.4 van de VCRO kunnen vaststellen. Ik wil wel benadrukken dat het niet de bedoeling is om de waarde van de adviesverlening te beperken. De adviezen moeten correct worden gekwalificeerd. Indien een advies niet onder artikel 4.3.3 van de VCRO kan worden ondergebracht, betekent dat niet dat er zomaar kan worden voorbijgegaan aan het advies. De vergunninghouder zal ook altijd moeten motiveren en zorgvuldige beslissingen nemen en die ook onderbouwen.
U vroeg tot slot of ik kan bevestigen dat de finale beoordeling bij de vergunningverlenende overheid ligt. Ik verwijs daarvoor graag naar de letterlijke lezing van artikel 4.3.3 van de VCRO, waar duidelijk wordt bepaald dat de finale beslissing bij de vergunningverlenende overheid ligt.
De vergunningverlenende overheid moet natuurlijk steeds zelf de aangehaalde normen beoordelen en is niet gebonden door het standpunt van de adviesverlenende overheden. De vergunningverlenende overheid moet zelf nagaan of de aangehaalde normen te kwalificeren zijn als direct werkend of niet. Het is niet omdat de adviesverlenende instantie stelt dat het om een direct werkende norm gaat, dat de vergunningverlener daar ook effectief van moet uitgaan en dat standpunt moet delen. Dus: voldoende motiveren en onderbouwen, en normaal gezien moet dat dat dan ook zeer goede vergunningen en beoordelingen opleveren.
De heer Ceyssens heeft het woord.
Bedankt voor het duidelijke antwoord, minister. Ik hoop dat dit antwoord ook kan dienen voor sommige vergunningverlenende overheden om zich op te beroepen als ze een dergelijk advies onder ogen krijgen.
De heer Ronse heeft het woord.
Ik dank collega Ceyssens voor de nuttige en goed gestelde vraag. Ik vind de term ‘bindend advies’ sowieso een beetje een contradictio in terminis. Ofwel is iets een advies, waar een vergunningverlenende overheid rekening mee moet houden, ofwel is het bindend, en dan kan de vergunningverlenende overheid er ook niet meer van afwijken. Noem het dan ook geen advies, maar inderdaad veeleer iets als een direct werkende norm.
Collega Ceyssens heeft ook aangegeven dat dat van alle kanten en vanuit verschillende achtergronden of hoeken kan komen. Het kan natuurlijk ook een stuk vanuit AWV komen. En daar heb ik een praktische vraag over. De rooilijnplannen die zijn opgemaakt door de administratie, maar die nooit bij KB zijn goedgekeurd, worden die dan ook gezien als direct werkende normen of niet?
Minister Schauvliege heeft het woord.
Ik ga daar geen uitspraak over doen, collega Ronse. Ik ga dat laten checken. Alles wat hier gezegd wordt, kan immers gebruikt worden in procedures. Ik laat het juridisch checken en zal het nasturen.
De vraag om uitleg is afgehandeld.